III OSK 4216/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 460/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/141/20 w przedmiocie nadania Statutu Powiatowego Opoczyńskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 460/20 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/141/20 w przedmiocie nadania Statutu Powiatowego Opoczyńskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Rada Powiatu Opoczyńskiego w dniu 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511; zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1571 i poz. 1815, dalej: u.s.p.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; zm.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2245 oraz z 2019 r. poz. 1649) oraz art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507; zm.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2245 oraz z 2019 r. poz. 1622, poz. 1690, poz. 1818 i poz. 2473), podjęła uchwałę nr XVII/141/20 w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. Nr XVII/141/20 w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Zdaniem organu nadzoru, analiza postanowień przedmiotowej uchwały, a w szczególności załącznika, to jest Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie wskazuje, że nie zostały spełnione wymagania, aby niniejsza uchwała mogła zostać zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a tym samym podlegać promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie tak skonstruowany zapis § 4 uchwały, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, w ocenie skarżącego, w sposób istotny narusza również ar. 4 ust. 1 tejże ustawy, ponieważ nie zawierając przepisów powszechnie obowiązujących, nie może wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w Statucie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie znalazły się nie tylko postanowienia w przedmiocie struktury organizacyjnej jednostki, ale dotyczące również przedmiotu jej działalności tj. realizowanych zadań, co stanowi istotną informację dla lokalnej społeczności i w ocenie Rady Powiatu Opoczyńskiego przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowego aktu do kategorii aktu prawa miejscowego. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/141/20 w przedmiocie nadania Statutu Powiatowego Opoczyńskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie. Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko Powiatu Opoczyńskiego, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej, jest aktem prawa miejscowego. Podkreślił, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt. Pogląd, że uchwała organu powiatu w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie ma charakter aktu prawa miejscowego wyraził WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 215/20 (LEX nr 3057742). W konstatacji swoich rozważań Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nakłada obowiązki i przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania, stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W świetle tych wywodów Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to prawidłowo w jej § 4 postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała Rady Powiatu Opoczyńskiego w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinna podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Nr XVII/141/20 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, trudno zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, iż Statut Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tejże jednostki organizacyjnej powiatu, ponieważ regulacje tam zawarte (np. § 3 ust. 1 Statutu) określają, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie realizuje zadania własne Powiatu w zakresie pomocy społecznej, pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz zadania z zakresu administracji rządowej nałożone ustawami lub wykonywane na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej, a zatem zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności powiatu i dla tej społeczności istotne. W ocenie autora skargi kasacyjnej, analiza postanowień § 3 ust. 1 Statutu wskazuje bezspornie, że wymienione tam zadania jakie będą realizowane przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie wynikają z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.), zgodnie z którym zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie. Trudno również zgodzić się z argumentacją sądu administracyjnego, że treść Statutu wpływa na sytuację prawną obywateli, na jego interesy faktyczne i prawne, ponieważ kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. Jak zauważył Sąd I Instancji taki obowiązek wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, a tym samym Statut nie implikuje tego uprawnienia na rzecz mieszkańców powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Otóż jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała Rady Powiatu Opoczyńskiego w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinna podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Zatem, jak wskazano wyżej, istotą zarzutu błędnej wykładni, jest wskazanie przez kasatora na czym polegała błędna wykładnia przepisu dokonana przez organ Sąd I instancji oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Tego standardu wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnych rozważań co do wykładni art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i to zarówno w ujęciu Sądu I instancji, jak i samej strony skarżącej kasacyjnie. Co więcej sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim nie poprawność dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w zarzucie, lecz dokonaną przez Sąd I instancji ocenę (kwalifikację) uchwały Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/141/20 w przedmiocie nadania Statutu Powiatowego Opoczyńskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie jako aktu prawa miejscowego. Również z treści sformułowanego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie tyle zarzuca błędną wykładnię wspomnianych przepisów co ich niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ubocznie dodać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została zacytowana treść art. 40 ust. 1 i 2 u.s.p. Jak wynika z brzmienia art. 40 ust.2 u.s.p. "akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach (...)". Sąd I instancji wobec braku definicji "aktu prawa miejscowego" dokonał wykładni tego pojęcia wskazując jakie są przesłanki pozwalające uznać podjętą przez radę powiatu uchwałę za taki akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że aktem prawa miejscowego jest "akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy)." Na tożsame cechy aktu prawa miejscowego wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że "akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). (...) powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech a nie przez wymienienie z nazwy." Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.