II OSK 1523/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 684/09 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 684/09, oddalił skargę D. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania wykonania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w którym nie uwzględniono wniesionego przez D. K. zarzutu na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 1996 r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanej rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego przy ul. [...] w B., nakazał S. K. w terminie do 15 kwietnia 1997 r. zamurować otwór okienny w ścianie budynku, wykonać odprowadzenie wód opadowych w połaci dachowej budynku nr [...] od strony drogi dojazdowej na własną działkę, a po wykonaniu w/w czynności uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektów - łącznik i wiata. Wojewoda B. - decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W związku z tym Prezydent Miasta B. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął wobec S. K. postępowanie egzekucyjne. Pełnomocnik S. K. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o fakcie sprzedaży nieruchomości przez zobowiązaną w 2005 r. W akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 2005 r. Rep. A nr [...] jako kupujący została wpisana D. K. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostało umorzone postępowanie egzekucyjne, wszczęte wobec S. K. w/w tytułem wykonawczym nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...] listopada 2008 r. wystosował do D. K. upomnienie nr [...], wzywające do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 1996 r. nr [...], natomiast w dniu [...] kwietnia 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz skutecznie doręczył go zobowiązanej, wszczynając tym samym wobec D. K. postępowanie egzekucyjne. W dniu 20 maja 2009 r. D. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie w/w tytułu wykonawczego, podnosząc zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowienie o ich nieuwzględnieniu. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku przez D. K., która wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i umorzenie wystawionego tytułu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., stosownie do którego organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W art. 33 u.p.e.a. zostały enumeratywnie wymienione przesłanki, które mogą być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tylko zasadność tych przesłanek może być rozpatrywana przez organy, w ramach wniesionych przez skarżącą zarzutów o postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wprawdzie nie wymieniła konkretnego przepisu art. 33 u.p.e.a., jednak z treści skargi można wywnioskować, iż obowiązek rozbiórki jest zdaniem skarżącej niewykonalny, ponieważ nie posiada ona potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowych oraz dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac rozbiórkowych nakazanych decyzją. W ocenie Sądu zarzut można zakwalifikować jako niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – art. 33 ust. 5 u.p.e.a. Skarżąca przyznała, że nie uchyla się od wykonania rozbiórki, tyle że brak odpowiedniej dokumentacji uniemożliwia jej dokonanie tej czynności. Skarżąca jako następca prawny byłej zobowiązanej S. K. przejęła obowiązki spoczywające na byłym właścicielu. Stanowi o tym wprost art. 28a u.p.e.a. bez potrzeby sięgania do przepisów art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd wskazał, że zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki jest chybiony. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania w sensie obiektywnym. O niewykonalności można mówić wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią niewykonalności obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. – III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12; z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84 ONSA 1984/2/123, a także wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. II OSK 1365/07). Powoływanie się skarżącej na niedostarczenie jej przez organ dodatkowej dokumentacji, nie stanowiło żadnej przeszkody do wykonania rozbiórki, gdyż skarżąca otrzymała wymagane prawem dokumenty, tj. odpis prawomocnej decyzji rozbiórkowej wraz z upomnieniem i tytułem wykonawczym, które są niezbędne do prowadzenia egzekucji, a organ nie miał obowiązku doręczać skarżącej, z urzędu, innej dokumentacji z akt sprawy administracyjnej. Ponadto, jeżeli skarżąca potrzebowała zapoznać się z dokumentacją sprawy, to nic nie stało na przeszkodzie, by jako aktualna strona postępowania zażądała akt do wglądu w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Organ I instancji skierował do skarżącej pismo z dnia 3 czerwca 2009 r. wzywające do sprecyzowania, jakiej dokumentacji rysunkowej żąda skarżąca oraz czy żąda również wydania drugiej kopii decyzji rozbiórkowej. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu, co w ocenie Sądu mogło świadczyć o tym, że nie jest zainteresowana szybkim wykonaniem czynności rozbiórkowych. Skarżąca domagała się w 2005 r. wydania z akt sprawy dokumentów, lecz dopiero w 2008 r. udokumentowała przymiot strony – następstwo prawne po S. K. Nie sprecyzowała zaś (pomimo wezwania przez organ), nadesłania jakich dokumentów oczekuje od organu z akt administracyjnych sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy niniejszy przepis zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków jak również powinny one czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z nieznajomości prawa i w tym celu obowiązane są do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis nakłada na stronę uprawnienie żądania wydania z akt jej sprawy uwierzytelnionych odpisów, a czego organ administracji publicznej mimo wielokrotnych próśb skarżącej nie uczynił, co uniemożliwiło jej wykonanie obowiązków nałożonych decyzjami. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że co prawda skarżąca w momencie nabycia nieruchomości nabyła również prawa i obowiązki swojej poprzedniczki prawnej S. K., jednakże to nie D. K. dopuściła się samowoli budowlanej. Skarżąca od początku utrzymywała i utrzymuje, że dobrowolnie wykona nakazy nałożone decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez konieczności przeprowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej. Skarżąca wskazała, że do wykonania powyższego obowiązku niezbędne jest jej wprowadzenie w zakres prac ze wskazaniem, jakie prace ma wykonać i w których budynkach z podaniem szczegółowych szkiców. Wielokrotnie zwracała się z prośbą do organu o wydanie decyzji administracyjnych poświadczonych za zgodność z oryginałem, jednak nie uzyskała niezbędnych dokumentów, pomimo że dokonała opłaty za wydanie odpisów. Brak kompletnej dokumentacji uniemożliwia skarżącej rozpoczęcie zleconych prac. Ponadto, wykonanie takich robót wiąże się z ogromnymi kosztami, w związku z czym konieczne jest, aby strona została należycie poinformowana jakich prac ma dokonać i w jakich budynkach, aby nie dopuścić do sytuacji, w której prace wykonane byłyby w sposób wadliwy i niezgodny ze wskazanymi nakazami. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, organ zbyt pochopnie posłużył się instrumentem przymusowej egzekucji w sytuacji, gdy strona od początku wskazuje, iż dobrowolnie wykona nałożone na nią obowiązki. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała, m.in. w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r., iż nie orientuje się jakiego zakresu prac ma dokonać i w jakich budynkach. Będąc osoba fizyczną, a nie profesjonalistą, zwróciła się do organu o pomoc w wyjaśnieniu nałożonych na nią nakazów oraz udzielenia niezbędnych wskazówek w postaci wydania dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac. Skarżąca w wyniku braku wymaganej dokumentacji mogłaby ponieść szkodę, związaną z koniecznością poniesienia zwiększonych kosztów w przypadku dokonania poszczególnych czynności niezgodnie ze specyfikacją zawartą w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ administracji publicznej zaniechał wydania takiej dokumentacji, czym naruszył obowiązki nałożone w art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącej w ten sam sposób doszło do naruszenia przepisu art. 73 § 2 k.p.a., albowiem Sąd I instancji dokonując oceny legalności działalności administracji publicznej uznał, że zastosowanie niniejszego przepisu nie ma znaczenia w sprawie w sytuacji, gdy dyspozycja zawarta w tym przepisie jednoznacznie nakłada na stronę uprawnienie żądania wydania z akt jej sprawy uwierzytelnionych odpisów. Skarżąca wskazała także, że ze względu na fakt, iż nie posiada wiedzy z zakresu budownictwa, wymieniona powyżej dokumentacja była niezbędna w celu przedłożenia jej osobom posiadającym stosowne uprawnienia do wykonania niniejszych prac. W ocenie skarżącej nie sposób przychylić się do stanowiska Sądu I instancji uznającego, że organ nie jest obowiązany do wydania dokumentacji z urzędu skoro skarżąca wnioskowała o jej wydanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis gdyż nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, podczas, gdy powinny one czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z nieznajomości prawa i w tym celu obowiązane są do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak niewadliwie ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżąca otrzymała dokumenty niezbędne do wykonania obowiązku rozbiórki w zakresie określonym decyzją w postaci odpisu prawomocnej decyzji rozbiórkowej oraz tytułu wykonawczego, w którym określono treść nałożonego obowiązku. Ponadto strona miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania egzekucyjnego w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przejściu obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego na skarżącą i przyznaniu jej przymiotu strony, była ona wzywana przez organ administracji publicznej do sprecyzowania jakiej żąda dokumentacji, jednakże nie ustosunkowała się ona do tego wezwania. Tym samym uznać należało, że skarżąca nie wykazała na czym polegać miało naruszenie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 9 k.p.a. Wynikający z treści tego przepisu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie jest przy tym naruszony w sytuacji, gdy zakres żądanych informacji wynika z doręczonych stronie dokumentów. Zakres nałożonych na skarżącą obowiązków nie powinien przy tym budzić wątpliwości osób posiadającym stosowne uprawnienia do wykonania takich prac, a jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żądane dokumenty były jej niezbędne w celu przedłożenia ich osobom posiadającym stosowne uprawnienia do wykonywania powyżej opisanych prac. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Brak sprecyzowania żądania w zakresie wydania odpisów dokumentów sprawia również, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zostało naruszone jej uprawnienie do żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ulega również wątpliwości, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następczynię prawną zobowiązanej zgodnie z treścią art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła również stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie odnosi się do żadnych szkiców czy rysunków, których brak uczyniłby niemożliwym wykonanie nałożonego obowiązku Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.