I OSK 203/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Tarnowo Podgórne o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r., [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Starosta Poznański decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Janusza Słuckiego odszkodowania w łącznej w kwocie [...] zł, za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne, położony w S., gm. Tarnowo Podgórne, oznaczony w ewidencji gruntów: obręb S., działka nr [...] i działka nr [...], które zostanie wypłacone przez Gminę jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wskazując, że organy orzekające w niniejszej sprawie winny uznać, iż porozumienie zawarte [...] października 1996 r. pomiędzy Gminą Tarnowo Podgórne a J. S. doprowadziło do skutecznego zrzeczenia się przez J. S. odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji błędnie przyjął, że uzgodnienia właściciela z gminą co do zrzeczenia się odszkodowania mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy, o czym świadczy treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt zakwestionował również wysokość ustalonego odszkodowania wskazując, iż 29 maja 2006 r. rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotowe działki nr [...] i [...] o pow. 5.308 m2 na kwotę [...] zł. Następnie w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy starosta zlecił sporządzenie nowego operatu, w którym biegły określił nową wartość nieruchomości na kwotę [...] zł, według aktualnego sposobu użytkowania, bowiem niedopuszczalne było stosowanie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Natomiast ten sam rzeczoznawca sporządził wycenę innej działki nr [...] położonej w Tarnowie Podgórnym (4 czerwca 2007r.), poddając analizie porównawczej nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi publiczne. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż porozumienie zawarte pomiędzy J. S. a Gminą Tarnowo Podgórne w sprawie bezpłatnego przekazania przedmiotowych działek było nieskuteczne, bowiem wola strony nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy. Nadto oświadczenie zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej a w ewidencji gruntów nie figurowały wówczas działki nr [...] i [...] jako przeznaczone pod drogę. Zatem okoliczność złożenia przez J. S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy nie ma wpływu na tok późniejszego postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej, że J. S. nigdy później nie zgodził się na bezpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości, a na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie m. in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy nie. Zważywszy, że J. S. nie zawarł stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości, Gmina Tarnowo Podgórne nabyła własność nieruchomości nie w wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem, lecz z mocy prawa. Z tego też względu, zdaniem organu należało decyzją administracyjną ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, bowiem nie zostało ono uzgodnione między właścicielem a właściwym organem. Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia przez organ I instancji błędnie ustalonej wartości przedmiotowych nieruchomości Wojewoda wskazał, że w praktyce ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie są cenami rynkowymi, ponieważ nie ma chętnych na grunty przeznaczone pod drogi publiczne, a w obecnym stanie prawnym tylko jeden podmiot występuje jako nabywca takiego gruntu. Według ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne mogą stanowić odpowiednio własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nabycie może mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, jednakże ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości. Zatem biegły prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną, biorąc pod uwagę nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Tarnowo Podgórne zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3, art. 134, art. 151, art. 153 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda Wielkopolski w następstwie złożenia skargi postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 259/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił, bowiem uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Poznańskiego odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, iż porozumienie zawarte w zwykłej formie pisemnej w dniu [...] października 1996 r. pomiędzy J. S. a Gminą Tarnowo Podgórne, w którym to J. S. zobowiązał się do bezpłatnego oddania na rzecz Gminy działek nr [...] i [...] położonych w S., jest nieważne z uwagi na zawarcie go w niewłaściwej formie, bowiem umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, a nie była. Tym samym porozumienie nie mogło stanowić podstawy do odstąpienia przez starostę od ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W kwestii operatu szacunkowego Wojewódzki Sąd wskazał, iż bezzasadne jest stanowisko skarżącej Gminy co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, nawet jeżeli ten sam rzeczoznawca dokonując wyceny innej działki położonej w Tarnowie Podgórnym poddał analizie porównawczej nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne stosując tenże przepis. W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutu skargi jakoby rzeczoznawca zawyżył wartość przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji przyczyniło się do ustalenia wyższego odszkodowania, bowiem rzeczoznawca zobowiązany był ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zważywszy na niemożność uwzględnienia wartości nieruchomości z chwili wydania decyzji o odszkodowaniu, rzeczoznawca prawidłowo przyjął poziom cen aktualny na dzień sporządzenia operatu. Również prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Co istotne, rzeczoznawca dobierając transakcje nieruchomości podobnych wybrał takie, które odpowiadały wielkością nieruchomości wycenianej, były one aktualne (transakcje z okresu od stycznia 2007r. do kwietnia 2008 r.) i obejmowały nieruchomości położone w tym samym powiecie. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Tarnowo Podgórne, w której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r., wskazując, że ze względu na fakt, iż sprawa dotyczy znacznej kwoty pieniężnej ([...] zł) istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w budżecie gminy nie zaplanowano tak znacznego wydatku, jaki stanowi w/w kwota. Aby wypłacić odszkodowanie na rzecz J. S., konieczna byłaby zmiana uchwały budżetowej, zaś to wiązałoby się z zabraniem wskazanej kwoty innemu podmiotowi, przyznanej na konkretny cel. Wysoka kwota odszkodowania stwarza realne zagrożenie braku możliwości jej odzyskania w razie korzystnego dla Gminy rozstrzygnięcia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej. P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez organ albo sąd pierwszej instancji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, a więc zarówno wyroku wydanego w wyniku rozpoznania skargi (uwzględniającego albo oddalającego skargę), jak i postanowień o odrzuceniu skargi albo o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Tarnowo Podgórne, zatem postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji upadło. Tym samym zasadny był wniosek Gminy Tarnowo Podgórne skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem dopuszczalne jest również wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na etapie postępowania kasacyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s. 191, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007/4/77). Natomiast, stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli skarżący wykaże, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc powyższe do oceny zasadności wniosku należy stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem jej wykonanie, przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia co do słuszności wniesionej skargi kasacyjnej, mogłoby doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Otóż konieczność wypłacenia przez Gminę odszkodowania w wysokości [...] zł wiązałaby się niechybnie z utratą środków finansowych na cele określone wcześniej w uchwale budżetowej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ich niezrealizowania. Istnieje również niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków w postaci ewentualnej niemożności odzyskania tak wysokiej kwoty odszkodowania przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej. W związku z tym, podane przez wnioskodawcę okoliczności mogą stanowić podstawę do uzyskania ochrony tymczasowej i są one także aktualne na etapie postępowania kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.