IV SA/Wr 288/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. dalej: skarżąca, od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta K. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...], nr [...], przyznającej skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na W. B. w kwocie 300 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1. poz. 7 ze zm.), dalej: ustawa, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...], nr [...] organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...], nr [...] przyznającej skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na W. B. w kwocie 300 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca wraz z córką W. B.. od stycznia 2010 r. przebywa w Irlandii, a od lutego 2010 r. został jej przyznany irlandzki zasiłek rodzinny, co oznacza, iż wypłacone jej za październik 2010 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnie pobranym. Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji zaistniała podstawa wynikająca z art. 24 ust. 1 ustawy do zmiany decyzji z tego powodu, że strona nienależnie pobrała wymienione świadczenie. Od wydanej decyzji skarżąca odwołała się. Zarzuciła błędne zastosowanie przepisów ustawy. Podniosła, że decyzja opiera się na wadliwym ustaleniu, iż uprawniona wraz z matką zamieszkuje poza terytorium RP, podczas gdy tam jedynie przebywa. W tym zakresie wyjaśniła, że fakt przebywania poza granicami bez zamiaru zamieszkiwania nie daje podstaw do wyciągnięcia negatywnych konsekwencji dla osoby uprawnionej alimentacyjnie i pojęcie zamieszkiwania w ujęciu ustawy jest szersze niż pojęcie zamieszkiwania w ujęciu kodeksu cywilnego. Powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2009 r., I SA/Wa 394/09 i wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Pismem z dnia 17 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wezwało skarżącą do złożenia na piśmie oświadczenia, jakie dokładnie obiektywne fakty i okoliczności, poza oczywiście tym, iż skarżąca i jej małoletnia córka W. B. są zameldowane na pobyt stały w K. przy ul. L., dają podstawę do twierdzenia odwołującej się, że zamieszkuje ona wraz z córką na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź skarżącej była następująca: "obiektywne fakty potwierdzające okoliczności zamieszkania A. K. i W. B. zostały wskazane w dotychczasowym toku postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu. Podniosła, że w świetle dowodów nie może budzić wątpliwości, że wraz z córką zamieszkuje na stałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] orzeczono o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na W. B. w kwocie 300 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. Organ pierwszej instancji podjął realizację tej decyzji i wypłacił świadczenie za październik 2010 r. Jednakże już pismem z dnia 4 listopada 2010 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącej o osobiste stawiennictwo w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K., aby wyjaśnić wątpliwości co do jej pobytu wraz z córką poza granicami kraju. Skarżąca na to wezwanie nie odpowiedziała, czego konsekwencją było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...], nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 listopada 2010 r. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na W. B. Tym samym od listopada 2010 r. organ pierwszej instancji zaprzestał wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego wcześniej decyzją z dnia [...] Podaniem z dnia 5 lipca 2011 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie świadczenia alimentacyjnego dla W. B. Organ pierwszej instancji uznając, że w podaniu tym chodzi o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego już wymienioną wyżej decyzją z dnia [...], nr [...] decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...], nr [...]. Po otrzymaniu wymienionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. skarżąca wniosła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. pismo z dnia 5 września 2011 r., w którym oświadczyła, że: wraz z córką W. B. zamieszkują w Polsce, obecnie przebywają w Irlandii od 2 lutego 2010 r., nie jest zatrudniona w Irlandii, pobiera zasiłek rodzinny na W. B. w Irlandii, nie pobiera świadczeń alimentacyjnych na W. B. w Irlandii. Wniosła jednocześnie o wznowienie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na W. B. od 1 lipca 2011 r. to jest od daty złożenia wyjaśnień w MOPS w K. Po złożeniu tego pisma organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...], nr [...] którą uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...], nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W swoim rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżonej decyzji nie poprzedziło postępowanie administracyjne. Następnie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 24 listopada 2011 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pobranego przez nią świadczenia z funduszu alimentacyjnego za październik 2010 r. Z pisma z dnia 23 marca 2011 r. nadesłanego do organu pierwszej instancji przez [...] Ośrodek Polityki Społecznej we W. wynika, że od irlandzkiej instytucji właściwej do realizacji zadań w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego otrzymano informację, że skarżąca, obecnie zam. [...], Irlandia, wcześniej zam. ul. L. w K. , ubiega się o świadczenia rodzinne na W. B. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy właściwy organ może bez zgody osoby uprawnionej wydać decyzję o uchyleniu ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, z tego powodu, że uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Zgodnie z art. 2 pkt 7 lit.a ustawy nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono, że przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom, jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu w tej sprawie dotyczy rozumienia pojęcia: "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Ustawa nie zawiera definicji "zamieszkiwania na terytorium". Zdaniem organu odwoławczego nie ulega jednak wątpliwości, że nie należy utożsamiać spornego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego. W świetle tego przepisu kodeksowego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie, corpus) i wewnętrzny (zamiar, stałego pobytu, animus manedi) występujące łącznie. Skoro zakresem podmiotowym ustawy objęci są także cudzoziemcy, to racjonalny ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do tej kategorii osób przesłanką "przebywanie z zamiarem stałego pobytu". Cudzoziemcy zamieszkują bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej także bez zamiaru stałego pobytu. Zwrócić należy uwagę, że art. 1a ust 2 stanowi, iż świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust 1 tego przepisu. Z kolei ustęp 1 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim i cudzoziemcom. Wobec obydwu tych kategorii osób przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego w art. 1a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy użyte jest pojęcie niezdefiniowane, obejmującego różne stany faktyczne. W ocenie organu odwoławczego prowadzi to do wniosku, że pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest inne od pojęcia kodeksowego "miejsca zamieszkania". Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe pojecie należy bardziej utożsamiać z pojęciem faktycznego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za takim rozumieniem przepisu przemawia właśnie fakt, iż ustawodawca przyznał uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego także cudzoziemcom nie stawiając im warunku nieposiadania miejsca zamieszkania poza granicami Polski. Tym samym w ich przypadku możliwe jest uzyskanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy zamieszkując na terytorium Polski mają miejsce zamieszkania (w rozumieniu polskiego Kodeksu cywilnego) w innym kraju. Bezspornym jest, zdaniem organu odwoławczego, że W. B. wraz ze swoją matką od lutego 2010 r. przebywają w Irlandii. Od dnia 1 lutego 2010 r. został przyznany na W. B. zasiłek rodzinny z instytucji irlandzkiej, a z informacji instytucji irlandzkiej wynika, iż ubiegając się o świadczenia rodzinne w Irlandii skarżąca podała, że mieszka w Irlandii. Skarżąca kontaktuje się z organami właściwymi w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jedynie przez pełnomocnika. Nie udziela informacji o rodzaju i wysokości świadczeń wypłacanych w Irlandii na córkę. Nie udziela informacji, poza sformułowaniem, że nie pracuje, o swojej sytuacji materialnej i rodzinnej, tylko w piśmie z 20 października 2010 r. podała, że mieszka obecnie w innym kraju, nie ma tam meldunku, mieszka u partnera i nie pracuje. Te okoliczności w ocenie organu odwoławczego należy odczytać w ten sposób, że jakkolwiek wnioskodawczyni wraz z małoletnią córką nie wymeldowała się z pobytu stałego w Polsce w K. pod adresem przy ul. L., to jednak w Polsce nie zamieszkuje w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nadto nie można też ustalić sytuacji dochodowej jej rodziny. Stąd też nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność niezamieszkiwania przez uprawnioną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od lutego 2010 r. oznacza, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone jej na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia[...], nr [...] , są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit a. w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, ponieważ nie przysługiwały jej w tym okresie. Stąd też zaistniała podstawa prawna wynikająca z art. 24 ust. 1 ustawy do uchylenia tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji, zarzuciła, że są one sprzeczne z przepisami ustawy. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie niewłaściwie wyjaśniły stan faktyczny sprawy albowiem błędnie przyjęły, że skarżąca wraz z córka zamieszkują w Irlandii, podczas gdy zamieszkują one w K. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z nieznanych jej powodów organy pomocy społecznej udzielają swoistej promocji dla zobowiązanego alimentacyjnie ojca W. B. tylko z tego powodu, że dziecko uczy się i zdobywa wyższe umiejętności za granicą. Prowadzi to, zdaniem skarżącej do dyskryminacji dzieci, które pobierają naukę za granicą i jest sprzeczne z linią orzeczniczą reprezentowaną przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego tj. art. 1a ust. 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanką nabycia prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów przysługujących zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom (por. art. 1a ustawy), jest zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu dotyczy rozumienia pojęcia: "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jako warunku odnoszącego się tak do obywateli polskich, jak i cudzoziemców (art. 1a ust. 2 w związku z ust. 1). Przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji "zamieszkiwania na terytorium". Nie ulega jednak wątpliwości, że nie należy utożsamiać spornego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego. W świetle tego przepisu kodeksowego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie, corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu, animus manedi), występujące łącznie. Skoro zakresem podmiotowym ustawy objęci są także cudzoziemcy, to racjonalny ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do tej kategorii osób przesłanką "przebywanie z zamiarem stałego pobytu". Cudzoziemcy zamieszkują bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej także bez zamiaru stałego pobytu. Zwrócić należy uwagę, że art. 1a ust. 2 ustawy stanowi, iż świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z kolei ust. 1 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim (pkt 1) i cudzoziemcom (pkt 2). Wobec obydwu tych kategorii osób przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest: zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego w art. 1a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy użyte jest pojęcie niezdefiniowane, obejmującego różne stany faktyczne. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest szersze od pojęcia kodeksowego "miejsca zamieszkania". Tak więc obywatelowi polskiemu przebywającemu przez okres świadczeniowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jeżeli spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do przedmiotowego świadczenia. Inne niż powyżej przedstawione rozumienie spornego pojęcia, byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest wspieranie osób ubogich z uwagi na to, że osoby te nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb oraz nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia obywatelom polskim pobierającym naukę za granicą, byłaby swoistą "premią" dla dłużników alimentacyjnych, w stosunku do których nie byłyby podejmowane działania regresowe. Pogląd powyższy został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 94/09, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu, organy obu instancji z naruszeniem reguł dowodowych przyjęły, że wnioskująca o świadczenie alimentacyjne nie zamieszkuje na stałe na terenie Polski. Powyższe ustalenie pozostaje w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach administracyjnych oświadczeniami skarżącej (k.83 i k.144), z których wynika, że skarżąca zamieszkuje w Polsce, od lutego 2010 r. przebywa w Irlandii i w kraju tym nie posiada meldunku ani zatrudnienia, mieszka u swojego partnera. W państwie tym nie pobiera świadczeń alimentacyjnych na córkę a jedynie zasiłek rodzinny. Powyższe oznacza, że centrum spraw życiowych skarżącej pozostaje miejscowość K. i nie sposób wobec tego przyjąć, że skarżąca nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu omawiany zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie wyklucza bowiem czasowego pobytu poza granicami RP. Odmienna wykładnia przyjęta przez organy narusza fundamentalną zasadę wypracowaną w Unii Europejskiej, tj. zasadę swobodnego przepływu osób (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., III SA/Kr 253/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie rozumienie treści przepisu art. 1a ust 2 ustawy, jakie przedstawiły organy, pozostaje w sprzeczności z koncepcją racjonalnego ustawodawcy i wykładnią celowościową przepisu ustawy. Skoro świadczenie przysługuje dziecku pobierającemu naukę w kraju, to odmienne traktowanie dziecka uczącego się za granicą, gdzie koszty utrzymania są z reguły wyższe, byłoby nielogiczne i stanowiłoby swoistą dyskryminację tego dziecka. Jednocześnie faktycznie zwalniałoby dłużnika alimentacyjnego przez czas pobytu dziecka za granicą ze świadczeń na jego rzecz. Jak wyżej zaznaczono, skoro fundusz alimentacyjny nie wypłacałby świadczenia, to nie miałby on roszczenia regresowego wobec dłużnika alimentacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy pomocy społecznej winny uznać, że przebywanie poza granicami kraju nie stanowi przeszkody prawej do przyznania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku spełnienia pozostałych ustawowych warunków. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.