V SA/Wa 1932/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; - uchyla zaskarżoną decyzję - UZASADNIENIE S. S. (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z 15 lipca 2006 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (zwanego dalej: Zakładem) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu oświadczył, iż spłata 300 zł zadłużenia w Zakładzie stanowi dla niego znaczne obciążenie przy miesięcznych dochodach 1350 zł netto. Płaci bowiem alimenty w wysokości 600 zł oraz zadłużenie wynikające z "wyroków sądowych". Zakład decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.; zwaną dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek za okres od [...] do [...] 1998 r., w łącznej wysokości [...] zł. Wyjaśnił, iż w okresie od [...] 1995 r. do [...] 1998r. Skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie [...]. Zaległości powstałe z tytułu nieopłaconych składek były dochodzone nieskutecznie w drodze egzekucji administracyjnej, przez zajęcie wynagrodzenia, jednak postępowanie umorzono ze względu na nieskuteczne doręczenie upomnienia. Wyjaśniono też, iż decyzja o umorzeniu zaległości ma charakter uznaniowy, co umożliwia podjęcie decyzji negatywnej nawet w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 28 u.s.u.s. Organ uznał jednocześnie, że przesłanką taką nie jest wystąpienie przejściowych trudności finansowych strony. Podkreślono też, że Zakład nie ma swobody w dysponowaniu należnościami z tytułu składek i musi brać pod uwagę nie tylko możliwości płatnicze strony w danym okresie, a przede wszystkim dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. We wniosku z 25 sierpnia 2006 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku o umorzenie. Wyjaśnił ponadto, że miał problem z uzależnieniem od narkotyków, przez co nie uiszczał składek do ZUS. Wyjaśnił, że poddał się leczeniu i w tym momencie stara się "żyć" zgodnie z normami społecznymi, ale przy małych zarobkach nie widzi szans i możliwości spłaty zaległych należności wobec ZUS. Zarzucił organowi, iż próbuje ograniczyć uczciwe życie, przez żądanie spłaty zadłużenia. Prezes Zakładu decyzją z [...] września 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3407/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenia art. 138 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Zakładu decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że biorąc pod uwagę okres zalegania oraz to, że Skarżący osiąga dochód decyzja o umorzeniu byłaby przedwczesna. Ponadto umorzenie należności składkowych miałoby negatywny skutek dla płatnika składek i spowodowałoby wyłączenie okresu [...] - [...] 1998 r. do wliczenia świadczeń emerytalno - rentowych. Zdaniem organu stan finansowy FUS i pozostałych funduszów nie pozwala na ograniczenie wpływów należnych składek spowodowanych przejściowymi trudnościami finansowymi płatnika składek. Występujące obecnie kłopoty finansowe dłużnika mogą być sytuacją przejściową, która w każdym czasie może ulec poprawie. W skardze z 16 czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zwrócił się o ponowne wnikliwe przeanalizowanie sprawy. Podniósł, iż jakakolwiek forma spłaty zadłużenia, spowoduje negatywny skutek dla niego i doprowadzi do braku środków finansowych na opłaty i jedzenie. Powtórzył, że płaci świadczenia alimentacyjne (600 zł miesięcznie) na dwoje dzieci oraz inne zadłużenia wynikające z wyroków sądowych. Jeżeli nie spłaci innych zadłużeń zostanie mu odwieszony wyrok i w zakładzie karnym nie będzie miał możliwości spłaty żadnych zobowiązań. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji, iż jego sytuacja finansowa jest przejściowa, wyjaśnił, iż podjęte próby zmiany pracy nie przyniosły efektu po części z powodu kwalifikacji. Prosi aby mu pozwolić żyć zgodnie z normami społecznymi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem 30 - dniowego terminu (Skarżącemu decyzja została doręczona 17 maja 2007 r., a skarga została nadana 18 czerwca 2007 r.), a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, alternatywnie wniósł o jej oddalanie podtrzymując swoje stanowisko faktyczne i prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd uznał, iż wniosek Prezesa Zakładu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem 30 - dniowego terminu był niezasadny, ponieważ skarga wpłynęła w ustawowym terminie. Prezes Zakładu nie wziął po uwagę tego, iż zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. - jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie ostatni dzień terminu do wniesienia skargi upływał 16 czerwca 2007 r. w sobotę (dzień ustawowo wolny od pracy), a w więc Skarżący miał prawo nadać skargę w najbliższy następny dzień powszedni tj. poniedziałek 18 czerwca 2007 r., co uczynił i tym samym wniósł skargę w wymaganym 30 - dniowym terminie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę merytorycznie i uznał, iż jest zasadna, mimo, że nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia konkretnych norm prawnych. Jednakże zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Korzystając z tego uprawnienia Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z uwagi na istniejące w sprawie naruszenia prawa, których Skarżący nie wskazał w skardze. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wystąpił do Zakładu o umorzenie zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s. - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a u.s.u.s., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 u.s.u.s., posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym - np. w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Ponadto podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Zakładu zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną Skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Co więcej Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji w ogóle zaniechał badania przesłanek z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomijając milczeniem fakt jego obowiązywania. Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach k.p.a. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez Skarżącego. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez Skarżącego okoliczności (spłata alimentów, zobowiązań wynikających z wyroków, wysokość zarobków, kwalifikacje zawodowe, stan zdrowia) mogą wpłynąć na jego zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Wydana w niniejszej sprawie decyzja takich elementów nie zawiera. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.