I GSK 831/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 172/21 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Sz 172/21, oddalił skargę E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek. Jak wynika z akt sprawy, na koncie strony jako płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zdaniem WSA, organ prawidłowo przyjął, że należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na własne ubezpieczenia (zatrudnionych przez stronę pracowników) nie podlegają umorzeniu, a organ nie może w tym zakresie wydać decyzji merytorycznej o odmowie umorzenia bądź o ich umorzeniu. Wynika to z treści przepisu art. 28 ust. 3a oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Sąd I instancji podkreślił, że płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo do domagania się umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonego niebędącego płatnikiem, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Rola, jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na łasną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez ZUS z egzekwowania składek, których ciężar finansowy faktycznie ponieśli ubezpieczeni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez uznanie, iż należności nie można uznać za całkowicie nieściągalne; b) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności nie wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia przez skarżącą podstawowych potrzeb życiowych w jej gospodarstwie domowym, podczas gdy skarżąca przedstawiła rzetelnie swoje dochody, które – gdyby nie pomoc przyjaciół – nie pozwoliłyby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. Skarżąca jest osobą starszą i na tyle schorowaną, iż nie pozwala to jej uzyskiwać dodatkowych dochodów w zadowalającej wysokości. Rażące naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. polega na tym, że w wyniku dowolnej oceny przyjęto, iż nie zachodzą uzasadnione przyczyny umorzenia. Zasady umorzenia tych należności zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie skarżącej, Sąd błędnie przyjął, że przesłanki zawarte w tym paragrafie nie występują. W ocenie skarżącej doszło do dowolnej oceny; c) poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała, iż powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, podczas gdy brak możliwości zapłaty należności wynikał z tego, że stan zdrowia skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu i w związku z tym nie mogła ona wykonywać pracy i uzyskiwać wynagrodzenia, a uzyskiwane było niewystarczające, natomiast koszty leczenia były znaczne. Nagłe pogorszenie się stanu zdrowia skarżącej było okolicznością, której nie dało się przewidzieć i nosi cechy wyjątkowości; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie dowolna ocena materiału zgromadzonego w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, albowiem Sąd nie wskazał, z jakich przyczyn nie uwzględnił wpływu pogorszenie stanu zdrowia skarżącej na możliwość uzyskania wynagrodzenia i spłaty wynagrodzenia. W ocenie skarżącej doszło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się to, że podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stroi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Skarżąca rozumie, iż mamy do czynienia ze środkami publicznymi, a musi być brany pod uwagę interes nie tylko indywidualny, ale również publiczny, jednakże w niniejszej sprawie pod uwagę wzięto interes li tylko publiczny. Organy podeszły do sprawy wybiórczo. Organy nie zbadały, czy egzekucja pozostawi skarżącej środki umożliwiające podstawową egzystencje, a jedynie postrzegają świadczenie emerytalne skarżącej jako świadczenie, które można zająć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuty oparła na obydwu podstawach kasacyjnych, przy czym nie wskazała jako naruszonych żadnych przepisów p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący zdaje się nie zauważać, że ZUS nie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ani nie oceniał przesłanek, o których mowa w tych przepisach i przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2020 r., którą odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca kasacyjnie nie sformułowała jednak zarzutu naruszenia przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ani nawet w sposób opisowy nie zarzuciła błędnego ich zastosowania, czy też niewłaściwej oceny zaistnienia przesłanek warunkujących odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Tak więc podnoszone przez stronę argumenty odnoszące się do kwestii spełnienia przez nią przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy przedmiot sprawy nie dotyczył oceny tychże przesłanek. Organ bowiem, stwierdziwszy, że należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na własne ubezpieczenia (zatrudnionych przez stronę pracowników) nie podlegają umorzeniu, nie orzekał o odmowie umorzenia należności, tylko odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 30, art. 28 ust. 3a i art. 83b u.s.u.s. i art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przedmiotu sprawy, tj. odmowy wszczęcia postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że nie można skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na koncie skarżącego, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się" należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15). Zatem ZUS prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ZUS prawidłowo również stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści powyższego przepisu wynika, że regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia" (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 177/18; 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15). Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które w jej ocenie WSA naruszył. Autorka skargi kasacyjnej, formułując zarzuty, nie uwzględniła, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Abstrahując jednak od niewłaściwego sformułowania zarzutu procesowego, jest on także niezasadny z następujących powodów. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja nie jest decyzją uznaniową, po wtóre zaś strona nie wykazała, by w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie dostrzegając jednak, że omawiany przepis statuuje przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej, tj. zasadę dotyczącą prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, która to zasada nie może stać w sprzeczności z zasadą praworządności, czyli działania organu na podstawie i w granicach prawa. Skoro jednak w sprawie nie wykazano, by zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, to nie sposób twierdzić, że decyzja ta narusza art. 7 k.p.a. z tego powodu, że nie jest zgodna z interesem obywatela. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważyły prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 61a k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Natomiast orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie należy do właściwości NSA, tylko do Sądu I instancji.