VII SA/Wa 1157/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. B. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., wydane w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. pismem z [...] października 2018 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac remontowych w lokalu nr [...] przy ul. O. [...] w W. Po przeprowadzeniu [...] grudnia 2018 r. kontroli PINB postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu ścian i pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku którego zmieniono lokalizację kuchni, powstały dwa dodatkowe pokoje i toaleta, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W., w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że do oceny technicznej należy dołączyć inwentaryzację budowlaną lokalu nr [...], w przypadku zaś stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, w tym niezgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, powinien zostać podany sposób ich usunięcia. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] wykonywane były roboty budowlane dotyczące remontu i przebudowy lokalu. Wykonane roboty budowlane dotyczyły zmiany układu ścian działowych. Obecnie lokal nr [...] składa się z 5 pokoi, łazienki, toalety oraz kuchni, której lokalizację zmieniono. Wykonywane były również roboty remontowe, tj. naprawa tynków, malowanie tynków, wykonanie okładzin ceramicznych, modernizacja instalacji elektrycznej oraz instalacji wodnokanalizacyjnej. Wykonanych robót nie zgłoszono do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na fakt, iż mieszkańcy przedmiotowego budynku zgłaszają uciążliwości zapachowe związane z lokalem nr [...], powstają uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót oraz zgodności z przepisami. Dokonana podczas kontroli obserwacja jest niewystarczająca do jednoznacznego określenia poprawności i bezpieczeństwa zrealizowanych robót budowlanych oraz sformułowania ewentualnych obowiązków, których wykonanie będzie miało na celu doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z przepisami. W takich przypadkach, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje organom nadzoru budowlanego możliwość nałożenia w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, które pozwolą wyjaśnić, czy przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem. Organ wyjaśnił przy tym, że przyznane organom uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do zaistniałych wątpliwości, jakości wyrobów lub robót budowlanych, jak też stanu technicznego obiektu, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie pozwalają na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym utrzymał w mocy opisane powyżej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."), zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. [...]WINB wskazał, że choć zarzut zażalenia odnośnie nieuzasadnienia w sposób wyczerpujący przez PINB motywów podjęcia postanowienia jest zasadny, to jednak z uwagi na prawidłowość zastosowania art. 81c Prawa budowlanego możliwe jest sporządzenie tego uzasadnienia przez [...]WINB w ramach postępowania zażaleniowego. Przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest bowiem sprawa administracyjna w całości. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. W związku z powyższym organ II instancji wyjaśnił dalej, że ramach przedmiotowych robót budowlanych skarżący wykonał prace remontowe jak np. naprawa i malowanie tynków, dokonał zmiany układu ścian działowych oraz wykonał roboty w zakresie instalacji wodnokanalizacyjnej, przenosząc lokalizację kuchni i częściowo zmieniając usytuowanie łazienki. Lokal nr [...] pierwotnie posiadał korytarz oraz 3 pokoje, kuchnię i łazienkę, a obecnie składa się z 5 pokoi, łazienki, toalety oraz kuchni. Jakkolwiek sama zmiana układu ścian działowych nie jest objęta obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego – roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] nie polegały jedynie na "zmianie aranżacji" tego mieszkania. Okoliczności tej dowodzą przede wszystkim przekazane przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. przez K. K. (ówczesnego pełnomocnika skarżącego) rzuty lokalu nr [...] wykonane przed i po przeprowadzeniu spornych robót, z których w sposób jednoznaczny wynika, że w ramach tychże robót m.in. adaptowano część korytarza i pokoju na kuchnię oraz powiększono pomieszczenie łazienki kosztem pokoju. Z kolei w pomieszczeniu kuchni obecnie jest pokój. To z kolei wiązało się m.in. z wykonaniem przedłużenia instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej do adaptowanego pomieszczenia kuchennego oraz z przebudową instalacji wodnokanalizacyjnej w przesuniętej łazience. Roboty budowlane w tym zakresie wymagają zaś weryfikacji pod względem wymagań techniczno-budowalnych. Ponadto w związku z przeniesieniem kuchni w zupełnie inne miejsce w lokalu konieczne jest sprawdzenie prawidłowości podłączeń do przewodów kominowych, a także zgodności lokalizacji obecnej kuchni z § 93 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, "rozporządzenie"). Organ podkreślił, że poszczególne pomieszczenia w budynku wielorodzinnym muszą spełniać ściśle określone wymagania przewidziane np. w rozdziale 7 rozporządzenia czy w § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym należy unikać takich układów funkcjonalnych, przy których pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania; jeżeli to wymaganie nie zostanie spełnione, ściana międzymieszkaniowa oddzielająca pokój jednego mieszkania od pomieszczenia sanitarnego i kuchni sąsiedniego mieszkania, do której są mocowane przewody i urządzenia instalacyjne, musi mieć konstrukcję zapewniającą ograniczenie przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych, co w szczególności można uzyskać przy zastosowaniu ściany o masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2. Zmiana usytuowania kuchni i częściowo łazienki wiązała się z wykonaniem nowych podłączeń wodno-kanalizacyjnych, przez co realizacja tychże pomieszczeń w innym miejscu niż przewidziano to w projekcie budynku wielorodzinnego przy ul. O. [...] w W. wymaga np. sprawdzenia prawidłowości parametrów rur wykorzystywanych do obsługi ww. pomieszczeń w nowej lokalizacji. Ponadto w myśl § 122 ust. 2 rozporządzenia instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożliwiać odprowadzanie ścieków, a także wód opadowych z tego budynku, jeżeli nie są one odprowadzane na teren działki, oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących tych instalacji. Kwestie tę reguluje Polska Norma PN-EN 12056-2 – Systemy kanalizacji grawitacyjnej wewnątrz budynków. Część 2: Kanalizacja sanitarna projektowanie układu i obliczenia. Nie bez znaczenia również pozostaje okoliczność prawidłowości działania wentylacji w nowopowstałej kuchni, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa [...] w piśmie z [...] października 2018 r. porusza m.in. kwestię "podłączenia do pionów wentylacyjnych", będącego wynikiem przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. O. [...] w W. Nie przedstawiono także organowi atestów i certyfikatów na zastosowane materiały budowlane. Tym samym zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jakości użytych wyrobów budowlanych. Podsumowując, w ocenie [...]WINB istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót w ww. lokalu oraz ich zgodności z przepisami. Dokonana zaś podczas przeprowadzonej przez przedstawiciela organu kontroli powiatowego obserwacja jest niewystarczająca do jednoznacznego określania poprawności i bezpieczeństwa zrealizowanych robót budowlanych oraz sformułowania ewentualnych obowiązków, których wykonanie będzie miało na celu doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z przepisami. Niezależnie od kwalifikacji robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. O. [...] w W. konieczna jest ich ocena pod kątem zgodności z szeroko rozumianym prawem budowlanym, a przede wszystkim wymaganiami techniczno-budowalnymi. Obowiązkiem organu nadzoru budowanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego, w tym zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W tej sytuacji, zdaniem [...]WINB, wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest prawidłowe; wykonane w lokalu nr [...] roboty budowlane to tzw. roboty zakryte, co uniemożliwiało organowi samodzielną ocenę ich prawidłowości; to zaś uzasadniało skorzystanie przez PINB z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu postanowień. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek, albowiem postanowienie PINB z [...] stycznia 2019 r. narusza art. 81c Prawa budowlanego oraz "art. 6, 7 7a i 8 § 1 k.p.a." W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie wie, czy PINB prowadzi jakiekolwiek postępowanie i w jakim przedmiocie. Stwierdził także, że zakres nałożonych na niego obowiązków jest niejasny, przez co jest narażony na ryzyko wykonania bliżej nieokreślonej oceny technicznej na swój koszt. Ponadto, w ocenie skarżącego, wątpliwości organu budzi stan techniczny przewodów kominowych, instalacji kanalizacyjnej i wentylacji w budynku, a w takiej sytuacji obowiązek dokonania oceny technicznej powinien być nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, zważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, postanowienie przewidziane w ww. przepisie, o charakterze dowodowym, może być wydane w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości – dotyczących m. in. robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu, wymaga wiedzy specjalistycznej. Ustawodawca posłużył się w tej kwestii sfomułowaniem: "powstanie uzasadnionych wątpliwości". Taka redakcja przepisu wskazuje zaś na to, że nałożenie na jego podstawie obowiązku wymaga spełnienia ww. warunku, co w motywach rozstrzygnięcia organ powinien wskazać i uzasadnić. Z tej też przyczyny, zastosowanie art. 81c ust. 2 należy uznać za uprawnione wówczas, gdy w trakcie prowadzonego postępowania czy na skutek podjętych czynności kontrolnych wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, których organy nie były w stanie rozstrzygnąć, nawet przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują. Jak zauważa się w tym kontekście, "nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego" (v. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16, por. też wyrok NSA z 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17). Kierując się takim rozumieniem ww. przepisu art. 81c ust. 2 (taktującym o możliwości jego zastosowania w sytuacjach wyjątkowych), Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie doszło do jego naruszenia, a to - poprzez jego zastosowanie. W zaskarżonym postanowieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wystarczającym [...]WINB wykazał bowiem konieczność zastosowania ww. przepisu i obciążenia skarżącego obowiązkiem na jego podstawie. I tak, Sąd dostrzega, że na skutek pisemnej interwencji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., nadzór budowlany stopnia powiatowego [...] grudnia 2018 r. przeprowadził kontrolę robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...]. Organ stwierdził podczas tej kontroli wykonanie robót, które to uznał za remont i przebudowę lokalu, przy czym wskazał m.in., że dotyczyły one zmiany układu ścian działowych. Na skutek tych prac ww. lokal składa się obecnie z 5 (zamiast 3) pokoi oraz łazienki, wc i kuchni, a efekt ten uzyskano na skutek zmiany lokalizacji kuchni i częściowej zmiany usytuowania łazienki; na kuchnię "adoptowano" część korytarza, natomiast powiększenia i przesunięcia łazienki dokonano kosztem jednego z pokoi; w konsekwencji – roboty objęty także instalację wodnokanalizacyjną. Powyższe wynika z protokołu ww. kontroli, załączonych do niego zdjęć, a także z rzutów lokalu sprzed i po zmianie jego "aranżacji" (złożonych do akt przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego). Warto przy tym dostrzec, że Wspólnota wnosząc o interwencję i kontrolę ww. robót, wskazała na dokonanie zmiany funkcji pomieszczeń i wykonanie podłączeń do pionów wentylacyjnych. Te też kwestie zostały w istocie podniesione w sprawie przez organ odwoławczy jako uzasadniające skorzystanie z ww. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a to w celu ustalenia, czy wykonane prace, w istocie dokonane zmiany w lokalu, są zgodne z obowiązującymi przepisami. Przy czym wskazując na potrzebę zastosowania art. 81c ust. 2, organ II instancji zaakcentował przede wszystkim brak możliwości samodzielnej oceny przez nadzór budowlanych prawidłowości wykonania tych robót, które dotyczą instalacji wodnokanalizacyjnej oraz wentylacji/przewodów kominowych. Biorąc pod uwagę, że zakres wykonanych robót budowlanych (niezależnie od ich kwalifikacji w kontekście przepisów Prawa budowlanego) wymusił wykonanie nowych podłączeń (tym samym wykonania robót o charakterze "zakrytym"), stanowisko organu odwoławczego należało - zdaniem Sądu - uznać za prawidłowe. Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził naruszenia ww. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z zakresem wykonanych robót i sygnalizowanymi przez Wspólnotę w ich kontekście uciążliwościami, mogły bowiem powstać uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości. Sąd uznał jednocześnie, że stosując przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ powiatowy (a za nim organ II instancji) w sposób czytelny określił zakres nałożonego na jego podstawie obowiązku. Z sentencji postanowienia PINB jednoznacznie wynika bowiem, że przedmiotem oceny technicznej mają być roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] i ich zgodność z przepisami prawa. Poza tym Sąd uznał, że orzeczony obowiązek, skoro dotyczy robót wykonanych w ww. lokalu przez skarżącego, słusznie adresowano do skarżącego jako inwestora, a tym samym uczestnika procesu budowlanego; i nie ma przy tym znaczenia fakt, że obejmuje on m.in. roboty budowlane wykonane w częściach wspólnych budynku. Sąd zauważa bowiem, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie strony podmiotowej/adresata obowiązku odsyła do ust. 1 tego artykułu, a ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów wyszczególnionych dalej. Z powyższego wynika więc, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej może być skierowany do jednego z ww. podmiotów, w tym do inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, stosownie do art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi wskazujący na wydanie skarżonego postanowienia poza postępowaniem. Sąd wyjaśnia w tej kwestii, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przepis ten reguluje bowiem środek służący organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, i może służyć dopiero dostarczeniu organowi materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji co do uruchomienia postępowania. Może więc znaleźć zastosowanie po to, aby sprawdzić czy istnieje podstawa wszczęcia takiego postępowania (tak też Z. Kostka w: Prawo budowlane Komentarz pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1 z 2012 r., LexisNexis, str. 652-653). Niemniej Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie PINB pismem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] zawiadomił strony, w tym skarżącego za pośrednictwem jego pełnomocnika (a to w dniu [...] stycznia 2019 r.), o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót realizowanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W.; wobec tego postanowienie tego organu z [...] stycznia 2019 r. wydane zostało we wszczętym postępowaniu, a jak wynika zaś z treści tego aktu i utrzymującego go w mocy postanowienia organu odwoławczego, wykonanie obowiązku nim nałożonego ma służyć wyczerpującemu ustaleniu okoliczności faktycznych i wyjaśnieniu potrzeby merytorycznej ingerencji ze strony tego organu. Innymi słowy, dopiero wykonanie nałożonego obowiązku dostarczy niezbędnych informacji i wyjaśni, czy istnieje podstawa do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Z tych przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, nie znajdując także żadnych innych powodów do jej uwzględnienia (niezależnie od jej treści), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.