I OW 132/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Leszek Leszczyński Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Lubaczowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Lubaczowskim a Wójtem Gminy Stary Dzików w przedmiocie: rozpoznania wniosku A.W. w sprawie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], położonych we wsi C. postanawia: wskazać Starostę Lubaczowskiego jako organ właściwy do załatwienia wniosku A.W. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 lipca 2010 r. (wpływ do NSA 23 sierpnia 2010 r.) Starosta Lubaczowski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy Stary Dzików, który z tych organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A.W. o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], położonych we wsi C.. W uzasadnieniu wniosku podał, iż postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Wójt Gminy Stary Dzików uznał się za niewłaściwego do rozpoznania wniosku A. i A.W. o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości i przekazał sprawę do załatwienia Staroście Lubaczowskiemu. Ten zaś organ postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r. przekazał wniosek W. o rozgraniczenie Wójtowi Gminy Stary Dzików jako organowi właściwemu. Na skutek zażalenia A.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. – SKO 4160/329/2010 uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Staroście Lubaczowskiemu. Kolegium uznało, iż organ, któremu przekazano sprawę według właściwości w trybie art. 65 § 1 K.p.a. nie ma kompetencji do przekazania sprawy organowi, od którego sprawę otrzymał, a to wobec istnienia domniemania, że organ przekazujący sprawę ustalił organ właściwy. Zmienić ten stan może zaskarżenie postanowienia, stwierdzenie nieważności, bądź złożenie wniosku o wszczęcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość. Występując z przedmiotowym wnioskiem Starosta powołał się na przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w myśl którego wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W sprawie scalenia gruntów m.in. wsi C. Wójt Gminy Stary Dzików wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r., decyzję tę uchyliło SKO w Przemyślu decyzją z [...] maja 2009 r. i na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na skutek skargi J. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 935/09 stwierdził nieważność obu decyzji jako wydanych przez organy niewłaściwe. Przedstawiając kolejne zmiany w ustawodawstwie Sąd stwierdził, iż po zmianie w postępowaniu scaleniowym dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), która weszła w życie z dniem 16 lipca 2003 r. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) otrzymał brzmienie: postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2 starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Omawiana nowela w art. 16 stanowiła, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy scaleniowej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wykładając ten przepis WSA, podobnie jak uczyniono to we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, iż przepis art. 16 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o charakterze przejściowym, zawierający odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych, odnosi się wyłącznie do przepisów prawa materialnego, natomiast nie ma on zastosowania w przypadku przepisów regulujących właściwość organów. Z tych względów WSA w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził nieważność obu decyzji. Przywołując powyższy wyrok Starosta uznał, iż oznacza on, że zakończyło się postępowanie scaleniowe. Przekazanie sprawy rozgraniczenia Staroście uważa on za nieuzasadnione, bowiem organ ten nie prowadzi postępowania scaleniowego. W ocenie wnioskodawcy mógłby je prowadzić gdyby WSA wyraźnie zobowiązał do dalszego prowadzenia postępowania, bądź mieszkańcy C. na nowo złożyli należyty wniosek o wszczęcie scalenia. Samo stwierdzenie nieważności decyzji nie obliguje Starosty do kontynuowania postępowania. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Stary Dzików stwierdził, że nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i [...] ze względu na toczące się postępowanie scaleniowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Negatywny spór o właściwość w tej sprawie toczy się o to, który z organów samorządowych jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A. i A. W. o rozgraniczenie nieruchomości położonych we wsi C.. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia tego sporu wynika z art. 4 i art. 15 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Będące w sporze organy jednostek samorządowych nie posiadają wspólnego dla siebie organu wyższego stopnia, co w myśl art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. uzasadnia właściwość sądu administracyjnego do rozpatrzenia sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że do sporu doszło w sytuacji, którą poprzedził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 935/09, stwierdzający nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzji pierwszej instancji Wójta Gminy Stary Dzików z dnia [...] grudnia 2008 r. dokonującej scalenia gruntów m.in. wsi C.. Stwierdzając nieważność obu decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Powyższy wyrok stał się prawomocny. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku w myśl art. 153 ustawy P.p.s.a. wiąże w sprawie ten sąd oraz organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zakres związania wyrokiem prawomocnym wyznacza również przepis art. 170 powołanej ustawy stanowiąc, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także i inne osoby. Organ inicjujący spór błędnie ocenia sytuacje wynikającą ze stwierdzenia nieważności decyzji SKO i Wójta Gminy. Eliminacja wadliwych decyzji omawianym wyrokiem nie oznacza, jak twierdzi Starosta Lubaczowski, że postępowanie scaleniowe zostało zakończone. Wyrok WSA, który nie został zaskarżony zakończył prawomocnie tylko postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowanie scaleniowe, wszczęte postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubaczowie z dnia [...] lutego 1996 r., po eliminacji z porządku prawnego wadliwych decyzji wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., nie jest zakończone i winno być kontynuowane przed organem właściwym, którym jest Starosta Lubaczowski. Odrębną kwestią jest właściwość organu do załatwienia wniosku A. W., złożonego w dniu 16 kwietnia 2010 r. do Wójta Gminy o rozgraniczenie nieruchomości. Składając ten wniosek strona powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 935/09, eliminujący wydane uprzednio decyzje, co zdaniem stron uzasadniało złożenie wniosku o rozgraniczenie. Przekazując ten wniosek na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Staroście Lubaczowskiemu Wójt Gminy przyjął właściwość tego organu do prowadzenia postępowania scaleniowego i taki sam pogląd wyraził w odpowiedzi na wniosek, stwierdzając nadto, że Wójt Gminy Dzików Stary nie jest właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Stanowisko Wójta Gminy w kwestii właściwości organu uprawnionego do prowadzenia postępowania scaleniowego należy ocenić jako zasadne. Przy rozstrzygnięciu niniejszego sporu należy mieć na uwadze treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W instancji odwoławczej organem właściwym jest w tych sprawach samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów. W takiej sytuacji postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (art. 30 ust. 3 ustawy). Skoro istnieje stan zawisłości postępowania scaleniowego, wszczętego postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubaczowie z dnia [...] lutego 1996 r. nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Sytuację taką jak w niniejszej sprawie reguluje przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiąc, że na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sporne sprawy związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczeniu nieruchomości. W odniesieniu do spraw o rozgraniczenie nieruchomości zawisłych przed organami gminy po wszczęciu postępowania scaleniowego ustawa w art. 35 ust. 2 nakazuje ich rozpatrzenie w ramach postępowania scaleniowego. Skoro ustawodawca pozbawił kompetencji organ gminy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego już wszczętego to tym bardziej nie może być on właściwy do wszczęcia postępowania, gdyż właściwe w tej sprawie postępowanie, a takim jest postępowanie scaleniowe, już się toczy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż złożony w tej sprawie wniosek o rozgraniczenie nieruchomości winien podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu scaleniowym i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy P.p.s.a.