II SA/Gl 667/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił E. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką - J. C. w związku z faktem, iż nie można ustalić daty powstania u niej niepełnosprawności, ponadto wnioskodawczyni pobiera zasiłek dla opiekuna. Przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 li b ustawy oświadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej zasiłek dla opiekuna. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak podniosło w uzasadnieniu swojej decyzji, fakt pobierania zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga jednak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W przedmiotowej sprawie decyzja przyznająca stronie zasiłek dla opiekuna nie została wyeliminowania z obrotu prawnego do dnia wydania decyzji przez organ instancji tj. do [...] r. W dniu [...]r. zmarła J. C., zaś zasiłek dla opiekuna przysługiwał stronie do dnia jej śmierci, stąd decyzja ta na dzień wydania decyzji organu odwoławczego nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Nie może obecnie być wyeliminowana z obiegu prawnego. Wprawdzie strona oświadczyła, że w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złoży prośbę o uchylenie zasiłku dla opiekuna to złożyła ona oświadczenie warunkowe, które w obecnym stanie faktycznym nie może być uwzględnione. W skardze z dnia 11 maja 2021 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty: 1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze wnosi o: - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. - zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wnosi o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ II instancji poprzestał na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit.b wyżej wymienionej ustawy, i przyjął, że skarżąca miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Do takiego wniosku może doprowadzić jedynie poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem skarżącego dopiero zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Go 1045/18, w którym to Sąd zważył. że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski; Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). W ocenie skarżącej należy wskazać, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ I i II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Oczywistym zatem jest, że skarżąca korzystała z zasiłku dla opiekuna, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie była to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Należy wskazać, że skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto prezentowany w orzecznictwie pogląd, wskazuje na to że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt; II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do braku możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej ze względu na śmierć osoby podlegającej opiece w trakcie trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz istnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dalej: u.ś.r.). Stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niewątpliwie celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania wymienionych tam świadczeń. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje jednak rozwiązać problem kumulacji świadczeń w odmienny sposób niż uczyniły to w przedmiotowej sprawie organy. Przepis ten nie wyklucza możliwości przyznania innego świadczenia bądź jego zmiany w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek lecz statuuje prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia dla niej korzystniejszego. W okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca dokonała takiego wyboru, poprzez złożenie wniosku w dniu 16 stycznia 2021 r. oświadczenia o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (k. 14 akt admin.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19). Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, iż dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Podkreślić również należy, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19 (Lex nr 2677670) wskazał, że: "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.". W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ powinien przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń". Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć problem zbiegu świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), ewentualnie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie - por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie - w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji - świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19. Sąd orzekający podziela w pełni poglądy judykatury wskazujące, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 360/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19). Sąd zwraca uwagę, ze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie jak innych świadczeń rodzinny, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jeśli zatem skarżąca, która złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z datą 26 styczeń 2021 r., spełniałby kryteria konieczne do uzyskania tego świadczenia, to prawo do niego uzyskałaby od stycznia 2021 r. W ocenie Sądu, zważywszy na wsteczne działanie decyzji wydanej w tej sprawie (niezależnie od tego kiedy zostałaby wydana) jej skutki prawne aktualizowałyby się od stycznia 2021. Także ze skutkiem od stycznia 2021 r. powinna nastąpić utrata prawa do zasiłku opiekuńczego. Z tych względów (możliwość wstecznego orzekania w przypadku obu świadczeń) nie ma dla sprawy większego znaczenia śmierć osoby niepełnosprawnej z dniem [...] r. Za okres od stycznia do marca 2021 r., o ile skarżąca spełniała warunki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to jej przysługiwało. Reasumując, w świetle powołanego powyżej orzecznictwa, które orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja związana zarówno z brakiem możliwości uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy, jak też brakiem podstawy ustawowej do rozliczenia pobranego przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego z przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym - nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście tych ustaleń przyjdzie uznać zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ze względu na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej istotnymi wadami procesowymi i materialnymi ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.), podczas gdy powinna ona być uchylona w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a . Sąd postanowił uchylić także wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r.) na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w punkcie sentencji wyroku.