III SAB/Wr 617/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi O. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.100 (słownie: jeden tysiąc sto) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 580,00 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. T. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 11 marca 2020 r. strona osobiście w delegaturze organu w Wałbrzychu złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został w tej samej dacie zarejestrowany w systemie Pobyt 2, przy jednoczesnym poinformowaniu o przewidywanym terminie 11 stycznia 2021 r. zakończenia tego postępowania. Strona pismem z dnia 2 lutego 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 lutego 2021 r., złożyła ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 3 marca 2021r. W dalszej kolejności w dniu 24 lutego 2021 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody, datowana na dzień 19 lutego 2020 r. Organ pismem z dnia 3 marca 2021 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 3 maja 2021 r., a także wezwał do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce, potwierdzenia posiadania aktualnego i opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego oraz informacji właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do trzech instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 10 marca 2021 r. wraz z odpowiedzią organu, w której pełnomocnik Wojewody wnosił o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 19 miesięcy, który upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia orzekania, tylko raz uzewnętrznił swoją aktywność procesową, przez większą część tego okresu nie podejmując jakichkolwiek czynności. Po zarejestrowaniu sprawy organ potrzebował prawie roku aby przedłużyć termin załatwienia sprawy wzywając jednocześnie skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które winny być złożone już na wstępie tego postępowania. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy zakończył postępowanie, a zwłaszcza czy wydał merytoryczną decyzję, pomimo przedłużenia sobie terminu do dnia 3 maja 2021 r. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenie i skarga do sądu) uruchomiła po kilkunastu miesiącach działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1.100 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) bez opłaty skarbowej, gdyż do akt sprawy nie dołączono dowodu uiszczenia takiej opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa radcy prawnemu.