I SA/Wa 1123/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu październiku 2020 r. na zakup żywności, szczepionki przeciwko żółtaczce, wywozu śmieci, podatku od nieruchomości, leków, gazu, węgla, energii elektrycznej i wynagrodzenia pracowników za cięcie drewna. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: D. B. wnioskiem z [...] października 2020 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, szczepionki przeciwko żółtaczce, wywozu śmieci, podatku od nieruchomości, leków, gazu, węgla, energii elektrycznej i wynagrodzenia pracowników za cięcie drewna. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy wskazując w uzasadnieniu, że D. B. odmawia współpracy w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Ze względu na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. D. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), która określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizację pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Organ II instancji przytoczył przepisy ww. ustawy, w tym art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 39a, art. 41, art. 107, art. 8 ust. 1 oraz opisał przebieg postępowania, w tym kierowane do wnioskodawcy pisma i podejmowane próby nawiązania z nim kontaktu, celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak woli współpracy wnioskodawcy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...]. W trakcie postępowania skarżący nadsyła kolejne pisma sprowadzające się przede wszystkim do ponagleń oraz żądań wyłączenia poszczególnych pracowników z prowadzonego postępowania. Nie świadczy to jednak o woli współpracy. Organ odwoławczy zaznaczył, że Prezydent Miasta [...] stosownymi postanowieniami z [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i nr [...], po rozpatrzeniu wniosków D. B., odmówił wyłączenia określonych pracowników OPS w [...] od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ nie dostrzegł okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników, objętych wnioskami skarżącego. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawca odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok WSA w Kielcach z 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 514/19, w którym podkreślono m.in., że wywiad środowiskowy stanowi element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. SKO wskazało ponadto, że art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia w sytuacji braku współdziałania wnioskodawcy. Potwierdza to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1580/19, w którym wskazano, że brak współdziałania z organem wynikający z art. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stosownie do art. 11 ust. 2 tej ustawy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W świetle powyższego SKO w [...] uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. D. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając "rażące" naruszania prawa przez Dyrekcję OPS oraz nierzetelne i stronnicze działania SKO w [...] na "szkodę praw i interesów konsumenta, jako strony postępowania". W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i podejmowane przez organ czynności oraz przedstawił szereg zarzutów odnoszących się do działań i funkcjonowania organów pomocy społecznej oraz ich pracowników, podnosząc w szczególności, że organy nie dokonały rzetelnej oceny całości akt sprawy, zwłaszcza przy rozpoznawaniu wniosku o wyłączenie pracowników. Skarżący zarzucił brak rzetelności, bezstronności i obiektywizmu w prowadzonym postępowaniu, kwestionując podejmowane działania i prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącego m.in. miało miejsce przestępstwo urzędnicze polegające na celowym niewydawaniu decyzji przyznającej mu pomoc oraz narażaniu go na utratę życia i zdrowia. Skarżący podniósł, że dokumentacja przekazywana jest wybiórczo, oraz że nie otrzymuje on pism informujących. Twierdzenia dotyczące jego "rzekomego" braku współpracy są bezpodstawne, żądanie kontaktu telefonicznego jest zaś przekroczeniem uprawnień. Skarżący wskazał też, że bezstronna pracownica ośrodka może w każdej chwili "przyjść na wywiad środowiskowy", pod warunkiem, że będzie to osoba rzetelna i bezstronna. Wydane w sprawie decyzje są więc wadliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 20201 r. skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie ponownie zarzucając organom szereg nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zaznaczyć trzeba, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Przy czym nie oznacza to, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Istotne jest również, że z art. 4 powołanej ustawy wynika, iż osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego może nastąpić również w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych (art. 11 ust. 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy, jest uniemożliwienie przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 584/21) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do treści art. 107 ust. 1 powołanej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W myśl natomiast § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powyższego wynika zatem, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że jest on nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że po złożeniu przez D. B. wniosku z [...] października 2020 r. o przyznanie pomocy finansowej, pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] podjął próbę przeprowadzenia z wnioskodawcą stosownego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z akt sprawy [...] października 2020 r. pracownik socjalny nie zastał D. B. w miejscu zamieszkania, w związku z czym pozostawił w skrzynce pocztowej pisemną prośbę o skontaktowanie się z Ośrodkiem osobiście lub telefonicznie. Stosowne wezwanie o kontakt przesłano także za pośrednictwem Poczty Polskiej. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony wnioskodawcy zawiadomieniem z [...] listopada 2020 r. poinformowano go o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] grudnia 2020 r. Kolejną próbę przeprowadzenia stosownego wywiadu środowiskowego podjęto następnie [...] grudnia 2020 r. Po raz kolejny jednak nie zastano D. B. w miejscu zamieszkania. Ponownie pozostawiono więc w skrzynce pocztowej pisemną prośbę o skontaktowanie się z Ośrodkiem osobiście lub telefonicznie. Stosowne wezwanie o kontakt przesłano też za pośrednictwem Poczty Polskiej. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. poinformowano natomiast stronę o powtórnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] stycznia 2021 r. Wnioskodawca pouczony został jednocześnie o treści art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z analizy akt wynika, że mimo podjętych przez organ działań D. B. nie skontaktował się z Ośrodkiem celem przeprowadzenia stosownego wywiadu środowiskowego. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie miały zatem podstawy uznać, że zachodzi brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Istotne jest przy tym, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w toku postępowania skarżący kierował do organu pisma m.in. z [...] października 2020 r., [...] listopada 2020 r., [...] grudnia 2020 r., w których ponaglał organ do rozpoznania sprawy wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wnioskodawca odmawiał jednocześnie współpracy z określonymi pracownikami socjalnymi Ośrodka oraz żądał wyłączenia wskazywanych przez siebie pracowników od udziału w sprawie, zarzucając im stronniczość, kwestionując ich bezstronność i rzetelność. Jak wynika z akt sprawy wnioski skarżącego rozpoznane zostały postanowieniami z [...] grudnia 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. Organ uznał, że wskazywane przez skarżącego zarzuty są bezpodstawne i że nie zachodzą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zachodzi konieczność ich wyłączenia od udziału w postępowaniu. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 24 § 3 kpa wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. W rozpoznawanej sprawie natomiast wątpliwości skarżącego w tym zakresie wynikają z jego przekonania o celowym - wręcz przestępczym - działaniu na jego szkodę przez pracowników OPS w [...], polegającym m.in. na niewydawaniu decyzji o przyznaniu pomocy, przedłużaniu postępowania, manipulowaniu dokumentacją, po to m.in., aby narazić go na utratę życia i zdrowia. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia opierają się jednak wyłącznie na jednoznacznie negatywnej ocenie przez skarżącego pracy osób zatrudnionych w OPS w [...], która to ocena ma w całości charakter subiektywny. Skarżący ogranicza się w istocie do kwestionowania podejmowanych przez organ działań, nie wykazując jakichkolwiek dowodów potwierdzających złą wolę czy niezgodne z prawem zachowania pracowników organu. Dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie potwierdza takich okoliczności. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem. Oczywiste jest, że skarżący nie odpowiadając na próby nawiązania kontaktu przez pracowników socjalnych, nie wykazuje chęci współpracy z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudności materialnych, problemów zdrowotnych i życiowych. Działania skarżącego ograniczają się w istocie do kwestionowania podejmowanych przez organ działań i uniemożliwiają przeprowadzenie pracownikowi socjalnemu stosownego wywiadu środowiskowego, który – jak wskazano – jest nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, organy dokonały ustaleń wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpująco uzasadniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.