III SA/Kr 582/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania z tytułu poniesionych kosztów kształcenia młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. B. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 122 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. o odmowie przyznania P. B. "reprezentującego Stolarstwo-Meblowe "A", dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. O. Rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ww. decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. orzeczono o odmowie przyznania P. B. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu decyzji streszczono przebieg postępowania oraz wskazano na obowiązujące przepisy. Organ podał, że w dniu 3 września 2020 r. pracownik M. O. zdał egzamin czeladniczy, a wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia tego młodocianego pracownika został złożony w dniu 7 grudnia 2020 r., tj. po terminie określonym w art. 122 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z którym dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. B. podniósł, że spełnione zostały wymogi otrzymania dofinansowania kosztów kształcenia, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, a nadto organ I instancji nie zastosował art. 58 kpa, co skutkuje bezpodstawną odmową przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Tymczasem zgodnie z ww. przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W nin. sprawie uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy bowiem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku przebywał na zwolnieniu lekarskim i ze względu na stan zdrowia nie mógł dopełnić wszystkich formalności związanych z pozyskaniem załączników do wniosku i złożyć go kompletnego w terminie. Ponadto odwołujący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie należy także brać pod uwagę trwający w kraju stan epidemii i związane z tą sytuacją liczne ograniczenia i zmiany jakie są dokonywane przez ustawodawcę dotyczące wydłużania terminów na rozpoznanie spraw administracyjnych. Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepis ten nie znajdzie jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie ponieważ termin określony w art. 122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, że tylko terminy procesowe mogą podlegać, w przypadku ich uchybienia, przywróceniu. Terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333). Oznacza to, że z upływem tego terminu upływa prawo żądania dofinansowania, a wniosek złożony po terminie podlega rozstrzygnięciu decyzją o odmowie przyznania dofinansowania (por. wyrok NSA z 16.06. 2009 r. sygn. akt I OSK 95/09 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4.09.2019 r. sygn. akt II SA/Go 389/19). W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo obliczył trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W przedmiotowej sprawie młodociany pracownik M. O. zdał egzamin czeladniczy w dniu 3 września 2020 r. Z tą datą otwarty więc został przewidziany w art. 122 ust. 7 prawo oświatowe trzymiesięczny termin do złożenia przez pracodawcę wniosku o dofinasowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W związku z tym wniosek o dofinansowanie powinien być złożony do 3 grudnia 2020 r, a został złożony 7 grudnia 2020 r., a więc 4 dni po terminie. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania innego sposobu obliczania terminu określonego w miesiącach, w tym do zastosowania reguły z art. 58 § 1 k.p.a., w zakresie możliwości przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Na powyższą decyzję P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej; - art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak udzielenia wyjaśnień i wskazówek; - art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie, kiedy zostało wydane młodocianemu pracownikowi zaświadczenie przez Izbę Rzemiosła i Przedsiębiorczości potwierdzające kwalifikacje w zawodzie; - art. 15 zrr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczyna się lub zostaje zawieszony na ten okres bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie, zawitych z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju; - art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika; - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to nieprzywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, - art. 122 ust. 6 i 7 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, a to nieprzyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw podniósł, że w dniu wydawania decyzji przepis art. 15 zrr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. już nie obowiązywał a przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 – jeszcze nie obowiązywał. Wg Kolegium ten ostatni ma ponadto zastosowanie do terminów, które upłynęły po dniu jego wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednak uznał, że jednak jego ocena prawna przeprowadzona przez organ odwoławczy nie jest wyczerpująca. Sąd podziela pogląd, że termin określony w art.122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe jest terminem prawa materialnego, do którego w związku z tym nie ma zastosowania art. 58 k.p.a, ale uznał, że Kolegium nie rozpoznało zarzutu odwołania i nie rozważyło, czy i w jakim zakresie do ustalonego stanu faktycznego należy zastosować przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Stwierdzić zatem należy, że pomimo konieczności ponownego rozpoznania sprawy Kolegium nie rozpoznało zarzutu odwołania a jednocześnie podstawowej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii – czy przepisy tzw. covidowe mają, czy też nie, zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a zatem, czy mają wpływ na ocenę dochowania przez skarżącego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z tą zasadą organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, zobligowany jest do podjęcia niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W kontekście powyższych przepisów organ ponownie rozpatrujący sprawę nie może ograniczyć się jedynie do weryfikacji zaskarżonej decyzji, a zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ odwoławczy ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym aby ustosunkował się do zarzutu odwołania, iż ze względu na stan epidemii i związane z nią ograniczenia ustawodawca wprowadził przepisy dotyczące wydłużenia terminów na rozpoznanie spraw administracyjnych. Brak w nim przede wszystkim prawnego wyjaśnienia analizowanych przepisów ustawy, ich wykładni oraz zastosowania, czy uzasadnienia braku możliwości ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Próba odniesienia się do ww. kwestii w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a nadto nie jest wyczerpująca (wynika z niej, że żaden przepis ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw nie może mieć zastosowania do stanu nin. sprawy). Dokonując sądowej kontroli, Sąd, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, ma dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może jednak zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 kpa. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu zastosowania właściwych przepisów prawnych jest ustalenie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych. W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania, w wyniku czego nie tylko nie przedstawił ale też nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w świetle przepisów ustawy COVID-19. Podsumowując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił ponownie sprawy i nie ustosunkował się do twierdzeń i zarzutów odwołującego się. Naruszył tym samym przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia stanu prawnego, tj. dokonać wykładni obowiązujących przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw oraz dokonać oceny ich zastosowania w sprawie, w związku z art. 122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Organ winien rozważyć, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (Dz. U. 2020 poz. 2255). Nakazują one, aby w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie po złożeniu wniosku przez skarżącego, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Należy mieć także na uwadze, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19 (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2021 r. III SA/Po 441/21). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.a.a. w zw. z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpis 200 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa) orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.