II OSK 1853/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 19/21 w sprawie ze sprzeciwu K. R., W. R. i M. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 19/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw K. R., W. R. i M. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł K. R., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił wydanie przez Sąd I instancji ww. wyroku z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b i art. 64e p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego sprzeciw od ww. decyzji [...] WINB w związku z podzieleniem przez Sąd argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji w zakresie wskazywanych naruszeń prawa procesowego dokonanych przez organ II instancji, tj. art. 138 k.p.a. polegające na: - przekroczeniu przez Sąd granic kontroli kasatoryjnej decyzji wydanej przez organ II instancji poprzez dokonanie oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, szczególnie w zakresie badania przez organ nadzoru budowlanego legalności robót budowlanych wykonywanych przez inwestora K. R., w sposób wykraczający poza właściwość organu nadzoru budowlanego oraz poza stan faktyczny rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, - całkowicie nieuprawnionym przyznaniu przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym państwu A. K. i Ł. K., w oparciu o stanowisko zawarte w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II SA/Lu 762/19, wydanym w zupełnie innej sprawie (co jest prawnie niedopuszczalne); - udzieleniu organowi I instancji przez organ II instancji wskazówek co ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w nieprawomocnym wyroku z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II Sa/Lu 762/19, które dodatkowo dotyczy zupełnie innej inwestycji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 80 ust. 2 pkt. 1 i 2, z art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego ma prawo do badania ważności podstaw do zgłoszenia robót budowlanych, wobec których nie złożono sprzeciwu, podczas gdy uprawnienie to nie mieści się w granicach właściwości tych organu, c) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, ze względu na brak przymiotu strony podmiotu na żądanie, w stosunku do którego wszczęto postępowanie przed organem administracji publicznej w sprawie wydania nakazu wstrzymania budowy płyty obornikowej (...) na działce [...] położonej w [...], gmina [...] d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b p.p.s.a. w zw. art. 16 i art. 6 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020r. mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem II instancji zasad trwałości decyzji administracyjnej, zasady praworządności; poprzez uznanie przez Sąd podobnie jako organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej winny uwzględniać i opierać się na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II SA/Lu 762/19, wydany w zupełnie innej sprawie (co jest prawnie niedopuszczalne), e) art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Ł. K. i A. K. przysługuje prawo do brania udziału w niniejszym postępowaniu sądowo - administracyjnym, mimo, iż nie przysługuje im żaden interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż Państwu Ł. K. i A. K. należy zagwarantować prawo do Sądu w kontekście nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II SA/Lu 762/19, w sytuacji gdy sprawa objęta cytowanym powyżej wyrokiem dotyczy zupełnie innej inwestycji oraz innego przedmiotu, tj. pozwolenia na budowę, co do którego przepisy Prawa budowlanego inaczej określają interes prawny niż w sprawie niniejszej; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucając wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, że Ł. K. i A. K., z których wniosku prowadzono postępowanie nadzorcze, przysługuje przymiot strony w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu wstrzymania budowy płyty obornikowej na działce [...] położonej w [...], gmina [...], w sytuacji gdy osoby te nie pozostają w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem niniejszej sprawie, przez co nie posiadają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa materia materialnego, który uprawniałby te osoby do żądania przeprowadzenia czynności przez organ nadzoru budowlanego w zakresie w/w inwestycji skarżącego. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, skarżący K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, że zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując podstawy kasacyjne dotyczące przyjętej przez Sąd I instancji oceny odnośnie do prawidłowego zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. na gruncie sprawy przez ten organ rozpoznawanej stwierdzić na wstępie należało, że zostały one częściowo wadliwe sformułowane. Podniesione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (co dotyczy podstaw kasacyjnych oznaczonych numerami: 1a, 1b, 1d oraz podstawy kasacyjnej oznaczonej nr 2) są zarzutami całkowicie chybionymi, zważywszy, że w sprawie, której orzekał Sąd I instancji –ze względu na jej przedmiot - przepisy te nie miały zastosowania. Sposób rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. określają przepisy art. 151a p.p.s.a., które przez skarżącego w podstawach kasacyjnych nie zostały powołane. Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (w tym w całości podstawy kasacyjne wskazane pod nr 1d oraz nr 2) podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie dawały. Z podobnych względów podstawy uznać należało, że podstawy takiej nie dał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. (postawa kasacyjna oznaczona nr 1c). Przepis art. 146 p.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego w stosunku do skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a nie sposób rozstrzygnięcia na skutek rozpoznania sprzeciwu od wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., którego dotyczy odrębna norma prawna (art. 151a p.p.s.a.). Niemniej, z uwagi na podniesienie w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić, czy skarżący w sposób uprawniony podnosi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej [...] WINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przekroczył wyznaczone tym przepisem granice rozpoznania sprzeciwu. Przekroczenia tych granic skarżący kasacyjnie upatruje w następujących okolicznościach sprawy: 1) dokonaniu przez Sąd I instancji oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, szczególnie w zakresie badania przez organ nadzoru budowlanego legalności robót budowlanych wykonywanych przez inwestora K. R.; 2) przyznanie przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym państwu A. i Ł. K. w oparciu o stanowisko zawarte w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II SA/Lu 762/19 oraz udzielenie organowi I instancji przez organ II instancji wskazówek co ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w nieprawomocnym wyroku z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt. II Sa/Lu 762/19, 3) przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego ma prawo do badania ważności podstaw do zgłoszenia robót budowlanych, wobec których nie złożono sprzeciwu, podczas gdy uprawnienie to nie mieści się w granicach właściwości tych organu. W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy mógł określić także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęte w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Mając powyższe na względzie, skoro zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić po stwierdzeniu przez organ uchybień we wskazanym powyżej zakresie, to ograniczenie się w sformułowaniu podstaw skargi kasacyjnej do przywołania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. nie może prowadzić do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, jeżeli nie jest połączone ze wskazaniem przepisów, którym organ miał uchybić, wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszenie przepisu wynikowego, jakim jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że aby zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mógł wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanych w niej podstaw kasacyjnych, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń w postępowaniu kasacyjnym z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tylko w jednym przypadku autor skargi kasacyjnej precyzuje, że do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doszło z uwagi na brzmienie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Chodzi w tym przypadku o podstawę kasacyjną nr 1b w ramach której skarżący zarzuca Sądowi I instancji nieuprawione uznanie, że organ nadzoru budowlanego ma prawo do badania ważności podstaw do zgłoszenia robót budowlanych, wobec których nie złożono sprzeciwu. Powyższe zapatrywanie skarżący kasacyjnie wyraża w odniesieniu do oceny Sądu I instancji, który za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji PINB W [...] z [...] września 2020 r. z uwagi na potrzebę weryfikacji dokonanej przez ten organ kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez K. R. na działce nr [...] stanowiącej współwłasność jego rodziców (W. i M. R.), a w wyniku których przez skarżącego kasacyjnie, na podstawie dokonanego przez niego w dniu 1 października 2019 r. zgłoszenia, została wybudowana płyta obornikowa ze zbiornikiem na gnojowicę. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższa ocena wiąże się z ustaleniem przez organ odwoławczy, że decyzją Starosty z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], zostało wydane dla W. R. (właściciela działki nr [...] w [...]) pozwolenie na budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe na działce nr [...]. Wskazana decyzja dotyczy takiej samej zasadniczo inwestycji, jak będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie inwestycja zrealizowana przez syna W. R. – skarżącego K. R., który utrzymuje, że wykonał ją w oparciu o dokonane przez niego zgłoszenie, przyjęte bez sprzeciwu przez starostę. Organ odwoławczy ustalił również, że w dacie dokonania zgłoszenia, jak i w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, ww. pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W odniesieniu do tych ustaleń, niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji aprobująco odniósł się do stanowiska organu odwoławczego, że w takiej sytuacji PINB powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, w jakim stopniu wykonane roboty budowlane odbiegają od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał zarazem, że zarówno powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, wykonując swoje zadania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, są uprawnieni i jednocześnie zobowiązani do oceny legalności wykonanych (bądź wykonywanych) robót budowlanych także pod kątem stwierdzenia, czy roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej bądź też, czy wymagały pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że w toku procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają bowiem prawo i obowiązek zbadania, czy roboty budowlane wykonane przez inwestora na podstawie zgłoszenia nie były jednak objęte silniejszą formą reglamentacji prawno-budowlanej, jaką jest wymóg uzyskania pozwolenia na budowę bądź też czy roboty te wykonano zgodnie z warunkami określonymi w art. 30 ust. 1 tej ustawy. Z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego wynika, że ten tryb legalizacji robót budowlanych odnosi się w szczególności do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. Kwestionowanie powyżej zacytowanego stanowiska Sądu I instancji poprzez podniesienie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za działanie nieskuteczne. Zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnośnie do spornej kwestii badania w toku postępowania legalizacyjnego ważności zgłoszenia robót budowlanych Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju uprawnienie organów nadzoru budowlanego wynika z przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji skarżący kasacyjnie nie podjął merytorycznej polemiki. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi również zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy II SA/Lu 19/21 jednoznacznie wynika, że Ł. K. i A. K. uczestnikami postępowania przed Sądem I instancji nie byli, co odpowiada wymaganiom art. 64b § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.