III OSK 3463/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 170/20 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] z siedzibą w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 14 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 170/20) oddalił w całości skargę [...] z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. [...] pismem z 22 lipca 2019 r. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o udostępnienie jej w trybie dostępu do informacji publicznej "treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej w latach 2017, 2018, 2019 i przesłanie tych informacji na adres e-mail". W odpowiedzi organ pismem z 2 sierpnia 2019 r. poinformował, że wnioskowane dokumenty są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętych zakresem stosowania przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej), będącymi jedynie w posiadaniu organów, do których zostały złożone. Nadto wnioskodawcy, przekazując własne projekty do dofinansowania i realizacji w ramach naboru do Programu Razem Bezpieczniej, nie dokonali przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący wyboru w rozumieniu przepisów ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1191 ze zm.). Wskazując na art. 16 ust. 5 i art. 17 tej ustawy, organ stwierdził, że udostępnienie wnioskowanych informacji może spowodować, że autorzy projektów faktycznie mogą utracić prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu, jak również utracić wyłączność prawa do korzystania z utworu i rozporządzenia nim na wszystkich polach eksploatacji jak również mogą zostać pozbawieni wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Dostęp do wniosków można natomiast uzyskać zwracając się bezpośrednio do autorów zgłoszonych projektów. Do pisma organ dołączył pisma Wojewody Dolnośląskiego z 24 stycznia 2019 r., 29 maja 2018 r. i 24 lutego 2017 r., w których informowano o przekazaniu najlepiej ocenianych projektów zgłoszonych do konkursu w ramach "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka, z lat 2016-2019". Dołączono także listę wniosków (projektów) dofinansowanych w ramach ww. programu za lata 2017, 2018 i 2019 ze wskazaniem nazwy projektu i wnioskodawcy oraz listę wniosków rekomendowanych do dofinansowania z województwa dolnośląskiego w ramach ww. programu za lata 2017, 2018, 2019. Na liście tej wskazano nazwę projektu, jego wnioskodawcę, wartość projektu, kwotę dotacji, wkład własny. W dniu 20 marca 2020 r. do Sądu wpłynęła skarga [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępniania informacji publicznej na wniosek z 22 lipca 2019 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. art. 6 ust. 2 P.p.s.a., oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie. Nadto organ opisał procedurę składania i oceny wniosków na podstawie uchwały nr 6 Rady Ministrów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka na lata 2018-2020" (M.P. z 2018 r. poz. 167) oraz uchwały z 8 marca 2016 r. w sprawie "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. Władysława Stasiaka na lata 2016 i 2017" (M.P. z 2016 poz. 293) oraz wyjaśnił, że wnioski były składane w jednym egzemplarzu i w takiej ilości zostały przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewoda zaś nie jest i nie był w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ich posiadaniu. Oddalając powyższą skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 22 lipca 2019 r. pismem z 2 sierpnia 2019 r., a zatem w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W załącznikach dołączonych do odpowiedzi wskazano autorów wymienionych projektów z województwa dolnośląskiego, których projekty otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017 – 2019. Wnioskodawca, nie kwestionując otrzymania powyższego pisma, polemizował z podstawą odmowy udzielenia informacji. Jak wynika z pisma z 2 sierpnia 2019 r. było to stwierdzenie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a po drugie nie znajduje się w posiadaniu organu. Wnioskodawca w skardze wskazując na orzecznictwo wywodził, że objęta jego wnioskiem informacja ma charakter informacji publicznej a następnie stwierdził, że jest ona w posiadaniu Wojewody. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji niewątpliwie Wojewoda Dolnośląski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 § 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Drugim jednak warunkiem zawartym w art. 4 ust. 3 ustawy jest posiadanie żądanej informacji. Jeżeli żądana informacja nie jest w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co jest czynnością materialnotechniczną. W orzecznictwie przyjęto, że podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji określonej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić, przedstawić dane, które pozwoliłyby na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ uwiarygodnił twierdzenie, że nie posiada wnioskowanych informacji. Przedstawił procedurę wyłaniania wniosków do dofinansowania w ramach wskazanego projektu i wiele podmiotów, które biorą udział w jego ocenie. Następnie stwierdził, że wnioski są składane w jednym egzemplarzu, a te są przesyłane do ostatecznej oceny przez właściwą komisję w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z przepisami wymienionej uchwały Nr 23 Rady Ministrów z 8 marca 2016 r. i uchwały Nr 6 Rady Ministrów z 9 stycznia 2018 r. Nadto Sąd zauważył, że w powyższych okolicznościach nie dokonywał analizy, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Wymagałoby to analizy składanych wniosków, których organ nie posiada. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § i i 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że skarga inicjuje sprawę sądowoadministracyjną i że sąd bada zasadność skargi na moment jej wniesienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarga na bezczynność była bezzasadna z powodu uwiarygodnienia przez organ, że nie posiada wnioskowanej informacji, podczas gdy na dzień wniesienia skargi organ nie przedstawił twierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji, czym samym dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Wskazane uchybienie przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do błędnego zastosowania art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej a w konsekwencji do niezasadnego oddalenia skargi na bezczynność, 2. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest podmiot będący w jej posiadaniu, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ uprawdopodobnił twierdzenie o nieposiadaniu żądanej informacji, podczas gdy: • wskazane przez organ argumenty nie uprawdopodobniały w istocie nieposiadania informacji publicznej, tylko pozornie przekazywały argumenty na rzecz przyjętego stanowiska, • istnieje szereg argumentów, poddających w wątpliwość twierdzenie organu o nieposiadaniu żądanej informacji. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, a także zrzekła się rozpatrzenia skargi na rozprawie. Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.: • wydruku pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 stycznia 2019 r. ([...]), • wydruku Instrukcji do wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. Władysława Stasiaka" na lata 2018-2020, - na okoliczność istnienia uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do przedstawionego przez organ twierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji. Wskazany dowód ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności, dotyczącej twierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji, a zarazem jego przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. organ nie wskazał, że nie posiada żądanych informacji ani tym bardziej takiego stanu rzeczy nie uprawdopodobniał. Argumenty o nieposiadaniu przez organ informacji pojawiły się dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem ocenę bezczynności Sąd dokonuje na dzień wniesienia skargi, zaś ujawnienie w trakcie sprawy sądowoadministracyjnej okoliczności, że organ nie jest w posiadaniu informacji może wpłynąć jedynie na brak uwzględnienia wniosku o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Nadto w ocenie skarżącej istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy w istocie organ nie posiadał żądanych informacji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna przychyliła się do tego wniosku. Następnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 1 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej "[o]bowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...)" wymienione przykładowo w tym przepisie oraz w art. 4 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 ww. ustawy "[o]bowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". O ile okoliczność, że Wojewoda Dolnośląski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej była bezsporna w sprawie, o tyle poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji pozostawało ustalenie, czy żądane informacje w ogóle stanowią informację publiczną. Jak przyznał Sąd w końcowej części uzasadnienia skarżonego wyroku, nie dokonywał analizy, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, gdyż wymagałoby to analizy składanych wniosków, których nie posiada. Tymczasem okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 4 ust. 3 ww. ustawy, bowiem wynika z niego wprost, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. W odmiennym przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli pismem poinformuje o tym wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19). Po drugie, zauważyć trzeba, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Wojewoda w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. stanął na stanowisku, że wnioski o dofinansowanie w ramach programu "Razem Bezpieczniej" są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nie objętych zakresem zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ na tym etapie postępowania nie podnosił, że nie jest w posiadaniu tych wniosków, ale wskazywał na ochronę praw autorskich twórców projektów, odsyłając wnioskodawcę do tychże twórców. Kwestia braku posiadania, jak słusznie eksponuje się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i została podniesiona w odpowiedzi na skargę. Okoliczność tę zupełnie zignorował Sąd pierwszej instancji, nadmiernie uproszczając stan faktyczny sprawy, który w jego ocenie sprowadzał się jedynie do złożenia wiarygodnego oświadczenia organu, że nie posiada on żądanych informacji, które przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tymczasem gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien to wyraźnie wyartykułować w piśmie do wnioskodawcy i przedstawić argumentację na potwierdzenie tej okoliczności. Nie można bowiem zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku jedynie wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, dopiero powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji (por. wyroki NSA z 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2814/13, 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 127/15, 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1542/14, 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1328/17, 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2800/21 i 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3249/21 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 149 P.p.s.a., ma przy tym znaczenie, czy powiadomienie to nastąpiło przed, czy po wniesieniu skargi na bezczynność organu. O ile bowiem, przy spełnieniu warunków z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezprzedmiotowe pozostaje zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, o tyle – jak słusznie zauważa strona skarżąca – aktualną pozostaje ocena, czy organ dopuścił się bezczynności oraz ewentualnej oceny tej bezczynności jako kwalifikowanej. Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § i i 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1). Przechodząc do drugiego zarzutu (naruszenia art. 4 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), stwierdzić trzeba, że na obecnym etapie postępowania ocena, czy organ uprawdopodobnił twierdzenie o nieposiadaniu żądanej informacji pozostaje przedwczesna. W pierwszej kolejności bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był bowiem zobowiązany do ustalenia, czy stanowią one informację publiczną, a dopiero potem oceny, czy nie pozostawały one w posiadaniu organu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji rozważy również zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 P.p.s.a.) z pism przedłożonych do niniejszej skargi kasacyjnej, na okoliczność braku posiadania przez organ żądanych dokumentów. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.