II OSK 2524/19

SENTENCJA Dnia 13 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 129/19 w sprawie ze skargi N. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla punkty trzeci i czwarty zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w zakresie wymierzenia organowi administracji grzywny, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 129/19, uwzględniając skargę N. M. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 20 lipca 2016 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności we wskazanej sprawie, stwierdził, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący w dniu 23 listopada 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie z jego wniosku z 20 lipca 2016 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w której domagał się m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ewentualnie wymierzenia organowi grzywny. Organ administracji w odpowiedzi na skargę twierdził, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne, w związku z czym pismem z 20 lipca 2016 r. został wezwany do ich uzupełnienia w określonym terminie i następnie, wobec nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z 10 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 381/17, oddalił skargę uznając za trafne stanowisko organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 2638/18, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2018 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd drugiej instancji za zasadną uznał podstawę kasacyjną opartą na twierdzeniu, że skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzupełnił zgodnie z wezwaniem organu administracji, co prawda po określonym przez organ administracji terminie (2 sierpnia 2016 r.), ale zanim wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. W związku z tym NSA przyjął, że organ administracji nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania i polecił ponownie rozpoznać skargę skarżącego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Sąd ten ustalił, że skarżący wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej złożył 20 lipca 2016 r., że tego samego dnia organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego tego wniosku, że brak ten został usunięty 2 sierpnia 2016 r. oraz że 10 sierpnia 2016 r. wniosek skarżącego pozostawiono bez rozpoznania. Następnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było niezgodne z prawem, gdyż brak formalny tego wniosku został wcześniej usunięty. Sąd ten uznał też, że wraz z uzupełnieniem braku formalnego wniosku skarżącego sprawa mogła być rozpoznana merytorycznie. Wyjaśniając przyczyny uznania, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji wskazał, że za taką oceną przemawia czas trwania postępowania. Według Sądu pierwszej instancji postępowanie trwało 15 miesięcy, mianowicie od 2 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2017 r., kiedy to została wniesiona skarga na bezczynność. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym czasie organ administracji "nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, poza wystosowanym do skarżącego pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., którym zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania, a które to zawiadomienie zostało sporządzone i wysłane do skarżącego już po uzupełnieniu przez niego braków formalnych podania". Wyjaśniając przyczyny wymierzenia organowi administracji grzywny Sąd pierwszej instancji nawiązał do wcześniejszej oceny zachowania się organu administracji, uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi administracji grzywny, Wojewoda [...] zarzucił po pierwsze, naruszenie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 36 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po drugie, naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ administracji grzywny. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych Wojewoda wywodził, że w czasie rozpatrywania wniosku skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych, co do sposobu wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie było jednolite. W szczególności powołał się na wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 8/16, w którym przyjęto, że termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, którego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności. W związku z tym twierdził, że pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, iż czynność ta jest skuteczna, zaś sprawa jest zakończona. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych Wojewoda twierdził, że wymierzenie organowi administracji grzywny było konsekwencją stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznania skargi w tym zakresie przez "uznanie braku rażącego naruszenia prawa i nienakładanie grzywny", względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z niejednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda miał usprawiedliwione podstawy, aby sądzić, że jego czynność polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania, mimo że braki formalne podania zostały usunięte wprawdzie po terminie, ale jeszcze zanim podanie zostało pozostawione bez rozpoznania, jest zgodna z prawem. W związku z tym okres bezczynności, który wystąpił po pozostawieniu podania bez rozpoznania nie może być oceniany jako mający miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie pierwszym orzeczeniem, z którego wynikało, iż stanowisko Wojewody nie jest zgodne z prawem, był wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 2638/18, a więc wyrok, który zapadł już po okresie uznanym przez Sąd pierwszej instancji za przejaw bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (okres od 2 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2017 r.). Ponadto istotne jest to, że organ administracji do czasu pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Jak bowiem ustalono wniosek złożono 20 lipca 2016 r., tego samego dnia organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego tego wniosku, zaś pozostawienie wniosku bez rozpoznania miało miejsce już 10 sierpnia 2016 r. Natomiast późniejsza bezczynność organu administracji wynikała z błędnego co prawda uznania, że sprawa jest załatwiona, ale w sytuacji, kiedy ten błąd mógł być usprawiedliwiony niejednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. W tym okolicznościach brak było podstaw, aby uznać, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze NSA doszedł do przekonania, że brak było podstaw do orzeczenia w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że orzeczenie o wymierzeniu organowi administracji grzywny, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest wynikiem uznania, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem NSA uznał, że brak też podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że zarówno przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jak i przesłanki wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania w jednym przypadku przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego (rażące naruszenie prawa), a w drugim zwrotu modalnego "może". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę okoliczności sprawy nie dają podstaw ani do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani do wymierzenia z powodu tej bezczynności organowi grzywny. W związku z tym zasadne są podstawy skargi kasacyjnej, w których zarzuca się naruszenie powołanych przepisów prawa. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonym zakresie i rozpoznając w tym zakresie skargę na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w zakresie, w jakim zawierała ona żądanie wymierzenia organowi administracji grzywny. Uwzględniając, że nie jest kwestionowane, iż organ administracji dopuścił się bezczynności, zaś przedmiotem sporu było jedynie to, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz tego, czy zasadne było wymierzenie z powodu bezczynności organowi grzywny, NSA uznał, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę do odstąpienia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że Wojewoda w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.