I OSK 779/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 539/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz adw. A. T. 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście zł i sześćdziesiąt gr. – w tym VAT) od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 2 grudnia 2004 r. orzekł, iż M. M. winna zwrócić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji nienależnie pobrane świadczenie pieniężne w kwocie 21.797,50 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wynika, że M. M. od dnia 19 lipca 1993 r. pobierała rentę inwalidzką, a zatem wypłacany jej zasiłek dla bezrobotnych i zasiłek przedemerytalny za okres od 23 września 1993 r. do 31 lipca 2004 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Pismami z dnia 20 maja i 6 czerwca 2005 r. M. M. zwróciła się o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz cierpi na liczne schorzenia, wymagające leczenia operacyjnego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił M. M. umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 21.797,50 zł. W uzasadnieniu podniósł, powołując się na treść art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 .r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm./ dalej: ustawa, iż argumenty zawarte we wniosku strony nie zasługują na uwzględnienie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. przyznała, że źle zrobiła pobierając świadczenia, ale potrzebne były jej środki finansowe na leczenie chorego na raka męża. Jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nie ma pieniędzy na żywność i zakup lekarstw, jest osobą schorowaną - dwa razy miała wstrząs mózgu, przeszła operację kręgosłupa, leczy się neurologicznie oraz ginekologicznie. Była bliska targnięcia się na własne życie. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 76 ust. 7 ustawy, że Starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Tymi odrębnymi przepisami są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa /Dz. U. nr 6, poz. 54/ dalej: rozporządzenie. Organ odwoławczy wskazując na treść § 3 powołanego rozporządzenia podniósł, iż wobec M. M. nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w tym przepisie, która umożliwiałaby umorzenie należności. Organ podniósł, iż strona dysponuje stałym źródłem dochodu, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji należności pieniężnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Nadto organ wskazał, iż okoliczności przedstawione we wniosku mogą stanowić podstawę do odroczenia lub rozłożenia na raty należności pieniężnej, stosownie do dyspozycji § 4 rozporządzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. M., zarzucając jej niezgodność z prawem, tj. art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy bowiem choć dysponuje stałym źródłem dochodu, to niemożliwe jest wyegzekwowanie z niego przedmiotowej należności bez uszczerbku dla niej. Ponownie podniosła, iż jest osobą schorowaną, ma orzeczoną III grupę inwalidzką, zaś pieniądze nienależnie pobrane przeznaczyła na leki dla chorego na raka męża. Wskazała, iż jej jedynym źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 318,87 zł miesięcznie, z której prowadzona jest egzekucja. W konkluzji skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie pobranego nienależnie świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. skarżąca oświadczyła, że do decyzji żadnych zastrzeżeń nie ma, gdyż wzięła pieniądze. Chciałaby natomiast, aby nie potrącano jej tej kwoty. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Gd 539/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę M. M. oddalił. W myśl bowiem art. 76 ust. 7 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Starosta mógł w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Te odrębne przepisy to przepisy rozporządzenia, w których unormowano zasady odraczania, rozkładania na raty, umarzania w całości lub części nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z § 3 ust.1 tego rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, między innymi wówczas, gdy dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych; jak również wtedy gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Skarżąca nie spełniała warunków określonych w powołanym przepisie do umorzenia jej należności pieniężnej. Dysponuje ona bowiem wprawdzie niewysokim, ale stałym źródłem dochodu w postaci renty inwalidzkiej. Z dochodu tego możliwe było prowadzenie egzekucji i - jak wynika z akt administracyjnych - takowa jest prowadzona. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej i umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 21.797,50 zł. Wskazać należy, że organy administracji - co do zasady - wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego w chwili ich wydania. Sąd kontroluje - również co do zasady, czy organy administracji wydały decyzję zgodną z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Przepis art. 76 ust. 7 pkt 4 /czy też właściwie art. 76 ust. 7 pkt 2/ ustawy, na który powołuje się skarżąca w skardze, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał. Uznać należało zatem, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Wskazać też skarżącej należy, że Sąd administracyjny nie może dokonać zmiany decyzji poprzez umorzenie świadczenia pobranego nienależnie, czego skarżąca domagała się w skardze. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik M. M., kwestionując to orzeczenie w całości, zarzucił 1. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 a polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż została wydana z naruszeniem prawa materialnego co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie za prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu § 3 rozporządzenia, mimo iż przepis ten został wydany bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku 2. rozważenie złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności § 3 rozporządzenia z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP 3. zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wyrok został wydany przy przyjęciu, iż prawidłową podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest § 3 rozporządzenia. Wskazany przepis został zaś wydany z ewidentnym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podstawą prawną wskazanego przepisu rozporządzenia jest art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych /Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm./. Przepis ten nie zawierał jednakże wymaganego art. 92 ust.1 Konstytucji RP szczegółowego upoważnienia w zakresie uregulowania przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności. W przywołanym przepisie ustawy znajduje się jedynie enigmatyczne stwierdzenie, iż należności budżetowe mogą być umarzane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdefiniowanie tych "szczególnie uzasadnionych przypadków" dokonane zostało już w treści rozporządzenia. Taki sposób regulacji niezwykle ważnych społecznie kwestii stanowi oczywiste naruszenie zasad stanowienia prawa. Rozporządzenie bowiem w istocie rzeczy ogranicza zakres regulacji ustawowej sprowadzając "szczególnie uzasadnione przypadki" dające podstawę umorzenia należności do kilku szczegółowo wymienionych w nim kwestii i pomijając inne szczególnie uzasadnione przypadki, które również winny dawać podstawę umorzenia należności. Należy wskazać, iż renta skarżącej jest tak niska, iż jej część wolna od egzekucji nie pozwala na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. Taki przypadek, zwłaszcza w świetle zobowiązań Państwa wynika z art. 69 Konstytucji RP. Tym samym istnieją przesłanki do stwierdzenia, iż przypadek skarżącej jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, przy zaistnieniu którego należność publiczna winna zostać umorzona, zaś regulacja §3 rozporządzenia ograniczająca pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków do kilku szczegółowych okoliczności jest sprzeczna z zasadami tworzenia przepisów wykonawczych wynikającymi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wniosek o rozważenie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności § 3 rozporządzenia z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP jest nieuzasadniony gdyż przepisy tego rozporządzenia zostały wydane w sposób zgodny z wymogami art. 92 ust. 2 Konstytucji RP /.../. Stosownie bowiem do unormowań art.34 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155, poz. 1014 ze zm./ zawierającego delegację ustawową do wydania kwestionowanego rozporządzenia Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust.1, a także wskazuje organy do tego uprawnione, z uwzględnieniem: 1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłacaniu należności, 3) wskazanie organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Z prostego zestawienia treści cytowanych przepisów trudno się dopatrzyć zarzucanej niezgodności ustawy i aktu wykonawczego z ustawą zasadniczą. Zatem podważane orzeczenie Sądu I instancji w żadnej mierze nie narusza przepisów prawa materialnego jak i proceduralnego mającego wpływ na wynik sprawy. Z ostrożności procesowej zasadne jest podniesienie, że zważywszy na okoliczności powstania przedmiotowego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego niemożliwe jest przyjęcie, iż w sprawie zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za jego umorzeniem. Na uwagę zasługuje również fakt, że jest to należność z Funduszu Pracy, z którego finansowane są świadczenia dla osób bezrobotnych pozostających w trudnej sytuacji finansowej, a skarżąca swoim świadomym postępowaniem doprowadziła do ich bezpodstawnego uszczuplenia zrzucając obecnie odpowiedzialność za swoje działanie na organy administracji publicznej, co zasługuje na jednoznacznie negatywną ocenę tego stanu rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pomijając kwestię, że nie wymienia ona aktu prawnego, którego art. 145 § 1 pkt 1 a miałby być naruszony stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP "poprzez przyjęcie za podstawę prawną zaskarżonej decyzji § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r. mimo, iż został on wydany bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie". Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r,. zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych. W chwili wydania tego rozporządzenia uprawniał on Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust. 1, a także wskazania organów do tego uprawnionych z uwzględnieniem : 1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności, 3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Przy tak szczegółowo ujętym upoważnieniu ustawowym nie można uznać zarzutu skargi, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r. nie ma wystarczającej ustawowej podstawy, za zasadny. Rozporządzenie to określa zasady, o jakich mówi art. 76 ust. 7 ustawy. Przepis ten w pełnym brzmieniu uprawnia natomiast właściwy organ /"starosta może"/ w szczególnie uzasadnionych przypadkach do odroczenia, rozłożenia na raty, umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymienia zaś cztery sytuacje całkowitej nieściągalności należności pieniężnej, uzasadniające możliwość ich umorzenia w całości lub części. Odesłanie zawarte w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia do "zasad określonych w odrębnych przepisach" powoduje, że starosta może odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia tylko wówczas gdy zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, a obok niej szczególnie uzasadniony przypadek, oceniany każdorazowo na tle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Wbrew wywodom skargi zatem rozporządzenie nie ogranicza zakresu regulacji ustawowej sprowadzając "szczególnie uzasadnione przypadki" dające podstawę umorzenia należności do kilku szczegółowo wymienionych w nim kwestii i pomijając inne szczególnie uzasadnione przypadki, które również winny dawać podstawę umorzenia należności". Wobec tego brak dostatecznie przekonujących powodów by rozważać pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność § 3 rozporządzenia z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Tym bardziej, że przepis ten zabrania organowi upoważnionemu do wydania rozporządzenia scedowania swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. W konkretnym zaś przypadku Rada Ministrów nie przekazała komukolwiek swoich uprawnień wynikających z art. 34 ust. 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych. Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.s.a. Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a ta okazała się niezasadna. Orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia opiera się na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./.