I OSK 3677/18

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 274/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 274/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253), stwierdził nabycie przez [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], nieruchomość stanowi działkę o powierzchni [...] m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym [...] kondygnacyjnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych. K.R., K.K., A.K., M.K. i P.K., reprezentowani przez adwokata, wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2016 r. wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części obejmującej nabycie przez Gminę [...] prawa własności budynku posadowionego na gruncie w/w nieruchomości, z wyłączeniem lokali sprzedanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na szczególny charakter postępowania nieważnościowego. Podał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić zarówno w stosunku do całej decyzji, jak i co do jej części, mimo iż nie wynika to wprost z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek strony, tylko i wyłącznie strona określa przedmiot swego żądania, którym organ jest związany. W razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] nie nasuwa wątpliwości. Strony wniosły o stwierdzenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części obejmującej nabycie przez Gminę [...] prawa własności budynku posadowionego na gruncie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], z wyłączeniem lokali sprzedanych. W ocenie organu nadzoru, w tej sytuacji przedmiotowe postępowanie nieważnościowe nie mogło dotyczyć (i nie dotyczy) zarówno [...] lokali sprzedanych, wyłączonych z komunalizacji na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również pozostałych lokali, które zostały sprzedane osobom trzecim (jak wynika z akt sprawy, łącznie z postępowania nieważnościowego wyłączono [...] lokali sprzedanych). Wyznaczony treścią wniosku stron przedmiot postępowania nieważnościowego (z którego wyłączono wszystkie lokale sprzedane, a nie tylko [...] z nich) pozwolił z kolei określić krąg podmiotów będących stronami postępowania, wśród których z oczywistych względów, nie znaleźli się właściciele lokali sprzedanych. Skoro bowiem wszystkie lokale sprzedane zostały wyłączone z postępowania nieważnościowego, to ich właściciele nie mieli i nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż w żaden sposób postępowanie to nie ingeruje w sferę ich praw i obowiązków. W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. zarzuty naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uznał za chybione, gdyż właściwie ustalone strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono powody, dla których przyjęto, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest przesłanka rażącego naruszenia prawa w stosunku do unieważnionej części decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał treść art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. o odmowie przyznania K.K. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Wywołało to ten skutek, iż na dzień 27 maja 1990 r. wniosek dekretowy K.K. nie został rozpoznany, a więc budynek przy ul. [...] – stosownie do art. 5 dekretu [...] – stanowił odrębną od gruntu nieruchomość budynkową, niebędącą własnością właściciela gruntu, czyli Skarbu Państwa. W konsekwencji budynek ten, nie będąc wówczas częścią składową gruntu, nie podlegał komunalizacji. W tej części zatem decyzja Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Następnie Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku dekretowego K.K. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekł m.in. o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych K.K. – K.R., K.K., A.K., M.K. i P.K. w określonych udziałach. Jednocześnie w w/w decyzji odmówił ustanowienia na rzecz w/w osób prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr: [...]. W toku postępowania prowadzonego przed Prezydentem [...] ustalono, że wymienione lokale zostały zbyte wraz z udziałem wynoszącym łącznie [...] części wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Ponadto, właścicielom lokali oddano w użytkowanie wieczyste udział wynoszący łącznie [...] części działki nr [...] z obr. [...]. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wobec powyższych rozstrzygnięć, a także treści wniosku stron, miał on podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 31 grudnia 1991 r. w części obejmującej nabycie przez Gminę [...] prawa własności budynku posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości z wyłączeniem lokali sprzedanych. W tej części decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wadliwość rozstrzygnięcia w unieważnionej części nie miała przy tym wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji komunalizacyjnej. Ponadto organ nadzoru podał, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności poddanej kontroli decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy, w tym dokonywać ponownej oceny dowodów zgromadzonych i ocenionych w innym postępowaniu, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie (w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek) podjęcia określonych działań przez Prokuratura. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał również, iż przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. Objęta unieważnioną częścią decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nieruchomość nie była bowiem przedmiotem dalszego obrotu prawnego, dlatego upływ czasu, jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej, nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Ponowił także twierdzenie, że wszystkie lokale sprzedane, tj. łącznie 21, zostały wyłączone z postępowania nieważnościowego. Z powyższych względów organ nadzoru uznał, że sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. są niezasadne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez całkowite pominięcie faktu, iż właściciele wyodrębnionych lokali w nieruchomości przy ul. [...] w [...] posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., który w sposób skuteczny przeszkadza w komunalizacji mienia w rozumieniu w/w ustawy, a zatem organ nadzoru powinien zapewnić im czynny udział w postępowaniu w charakterze strony; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało dowolną, a nie swobodną oceną materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniem stanu faktycznego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż z budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] zostało wyodrębnionych i sprzedanych jedynie [...] lokali, a nie [...], jak wynika z dostępnych w aktach własnościowych dokumentów oraz pominięcie okoliczności wskazujących, iż właściciele wyodrębnionych lokali posiadają interes prawny oraz faktyczny uprawniający ich do udziału w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wobec naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 pkt 1 b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 135 P.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność podniesionych w niej zarzutów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 maja 2018 r., w trybie art. 8 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy poświadczonych za zgodność z oryginałem opinii biegłego z zakresu badania pisma ręcznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na okoliczność niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności wątpliwości co do tożsamości osoby składającej oświadczenie woli w imieniu P.G., następczyni prawnej hipotecznych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a tym samym błędnego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewidencyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] nieruchomość stanowi działkę o pow. [...] m2 z zabudową budynkiem mieszkalnym [...] kondygnacyjnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych – w części obejmującej nabycie przez Gminę prawa własności budynku posadowionego na gruncie w/w nieruchomości z wyłączeniem lokali sprzedanych. Powodem stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w unieważnionej części było ustalenie przez organ nadzoru, że wskazana decyzja w tej części rażąco naruszyła prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. o odmowie przyznania K.K. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W ocenie Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji, stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia dekretowego wywołało ten skutek, że na datę istotną z punktu widzenia komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.) wniosek dekretowy nie został rozpoznany. W związku z tym, stosownie do treści art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), budynek przy ul. [...] stanowił odrębną od gruntu nieruchomość budynkową, niebędącą własnością właściciela gruntu, czyli Skarbu Państwa. W konsekwencji budynek ten, nie będąc wówczas częścią składową gruntu, nie podlegał komunalizacji. Z tego względu organ nadzoru uznał, że w tej części decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał ocenę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. w części obejmującej nabycie przez gminę prawa własności położonego przy ul. [...] budynku, z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzją tą skomunalizowano nieruchomość (budynek z wyłączeniem 14 lokali sprzedanych), co do której Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności. Organ nadzoru zasadnie również przyjął, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe nie mogło dotyczyć (i nie dotyczy) [...] lokali, które zostały sprzedane przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej. Z treści tej decyzji i stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nr [...] wprost wynika, iż przedmiotem komunalizacji był grunt (działka nr [...] o pow. [...] m2) oraz posadowiony na tym gruncie budynek mieszkalny z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych. W tej sytuacji organ nadzoru trafnie ocenił, że właściciele [...] lokali sprzedanych nie mieli i nie mają interesu prawnego, aby uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu, gdyż w żaden sposób nie ingerowało ono w sferę ich praw i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaaprobował natomiast stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącego wyłączenia z przedmiotowego postępowania nieważnościowego [...] lokali, które zostały sprzedane osobom trzecim już po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. W sprawie jest niesporne, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej zmienił się stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Doszło bowiem do zwiększenia liczby sprzedanych lokali z [...] do [...]. Z akt sprawy wynika, że sprzedaż kolejnych [...] lokali osobom trzecim nastąpiła na podstawie umów ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz jego sprzedaży wraz z oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste. Umowy te były zawierane w formie aktów notarialnych pomiędzy Miastem [...] a osobami fizycznymi. W ocenie organu nadzoru, wobec rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a także treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotowe postępowanie nie mogło dotyczyć (i nie dotyczy) również tych lokali ([...]), które zostały sprzedane osobom trzecim już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, właściciele tych lokali nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji powyższej oceny organu nadzoru nie podzielił. Wskazał, że sytuacja prawna tych [...] lokali jest odmienna. W dacie komunalizacji te lokale stanowiły część składową niesprzedanej części budynku. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. podlegały one komunalizacji. Nie można ich wyłączyć z przedmiotowego postępowania nieważnościowego, jak to uczyniono w stosunku do [...] lokali sprzedanych, które komunalizacji nie podlegały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał także, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że przedmiotowe lokale po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej zostały wyodrębnione i stały się przedmiotem obrotu na mocy umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Miastem [...] a osobami fizycznymi. W odniesieniu do tych lokali wystąpiły zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Oznacza to, iż w odniesieniu do tych lokali Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., lecz mógł jedynie stwierdzić wydanie powyższej decyzji w tej części z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a.). W konsekwencji, w postępowaniu nieważnościowym właścicielom [...] lokali będących przedmiotem obrotu po dacie komunalizacji przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż z przyczyn powyżej wskazanych to postępowanie ingeruje w sferę ich praw i obowiązków. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2017 r. nr 366 zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazał, że organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Końcowo, odnosząc się do zgłoszonych przez Prokuratora w piśmie procesowym z dnia 21 maja 2018 r. wątpliwości dotyczących tożsamości osoby składającej oświadczenie woli w imieniu P.G., następczyni prawnej hipotecznych właścicieli nieruchomości [...]ej położonej przy ul. [...] oraz zawartych w w/w piśmie wniosków Prokuratora o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wyjaśnił, iż sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest natomiast ani uprawniony ani też zobowiązany przeprowadzać dowodów z opinii biegłego. Niezależnie od powyższego zauważył, iż organ nadzoru ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania nieważnościowego opierał się na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, tj. umowie z dnia [...] grudnia 1948 r., Repertorium Nr [...], zawartej przed notariuszem [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. o odmowie przyznania K.K. prawa własności czasowej. Z akt sprawy nie wynika, aby powyższe akty zostały zmienione, uchylone bądź wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ nadzoru prowadzący niniejsze postępowanie na tym etapie nie był uprawniony do kwestionowania tych aktów, w szczególności pod względem ich merytorycznej zasadności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 158 § 2 K.p.a. (błędnie podano art. 158 § 2 P.p.s.a.) w zw. z art. 5 (błędnie podano art. 5 ust. 1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1007, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinny pozostawać osoby, których ta decyzja nie mogła dotyczyć (i nie dotyczyła) z uwagi na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych; 2) z ostrożności procesowej – w przypadku nieuwzględnienia zarzutu pierwszego – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 158 § 2 K.p.a. (błędnie podano art. 158 § 2 P.p.s.a.) w zw. z art. 5 (błędnie podano art. 5 ust. 1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinny pozostawać osoby, których ta decyzja nie mogła dotyczyć (i nie dotyczyła) z uwagi na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż art. 156 K.p.a. nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części; 4) z ostrożności procesowej – w przypadku nieuwzględnienia zarzutu trzeciego –naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż art. 156 K.p.a. nie dopuszcza stwierdzenia nieważności decyzji w części; 5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez rozpatrzenie sprawy poza granicami sprawy, tj. w zakresie orzekania dotyczącego sytuacji właścicieli [...] lokali sprzedanych po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, mimo że postępowanie było prowadzone przez organ zgodnie z wnioskiem strony i nie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej [...] sprzedanych lokali. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia podanych w niej przepisów nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ich istota sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i powtórzenia argumentacji, że organ nadzoru był związany treścią wniosku inicjującego postępowanie w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części obejmującej nabycie przez Gminę [...] prawa własności budynku posadowionego na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z wyłączeniem lokali sprzedanych. W związku z powyższym postępowanie nieważnościowe nie dotyczyło i nie mogło dotyczyć zarówno [...] lokali sprzedanych, wyłączonych z komunalizacji na podstawie tej decyzji, jak również pozostałych [...] lokali, które zostały sprzedane osobom trzecim. Wyznaczony treścią w/w wniosku przedmiot postępowania nieważnościowego (z którego wyłączono wszystkie lokale sprzedane, a nie tylko [...] z nich) określił krąg podmiotów będących stronami postępowania, wśród których nie znaleźli się właściciele lokali sprzedanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie jest niesporne, że w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nr [...], przedmiotem komunalizacji był grunt (działka nr [...] o pow. [...] m2) oraz posadowiony na tym gruncie budynek mieszkalny z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna nie obejmowała tych [...] lokali sprzedanych, lecz obejmowała pozostałe lokale znajdujące się w tym budynku. Stanowiły one bowiem część składową niesprzedanej części budynku i podlegały komunalizacji. Po wydaniu decyzji komunalizacyjnej [...] lokali znajdujących się w tym budynku zostało sprzedanych osobom trzecim na podstawie umów ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz jego sprzedaży wraz z oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik następców prawnych K.K. we wniosku z dnia 22 sierpnia 2016 r. wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z obrębu [...] (numer obrębu aktualny) uregulowanej w księdze wieczystej o aktualnym numerze KW [...] w części obejmującej nabycie przez Gminę [...] prawa własności budynku posadowionego na gruncie w/w nieruchomości, z wyłączeniem lokali sprzedanych. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg postępowania dotyczącego przedmiotowej nieruchomości oraz przyczyny, z powodu których decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...]z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności budynku mieszkalnego położonego na gruncie nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych osobom trzecim, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o przedmiotowy wniosek uznał, że wnioskodawca żądał stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części niedotyczącej sprzedanych lokali i z tego względu postępowanie nieważnościowe decyzji komunalizacyjnej nie obejmowało zarówno [...] lokali wyłączonych z komunalizacji na mocy tej decyzji, jak i [...] lokali sprzedanych po dniu wydania tej decyzji i właściciele tych lokali nie mają przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował określony przez organ nadzoru przedmiot postępowania nieważnościowego decyzji komunalizacyjnej, przyjmując, że z uwagi na treść przedstawionego wyżej wniosku z dnia 22 sierpnia 2016 r. nie obejmuje ono [...] lokali, które zostały sprzedane osobom trzecim po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej oraz że właścicielom tych lokali nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). W przypadku postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek organ nadzoru jest związany tym wnioskiem tylko o tyle, o ile dotyczy on części decyzji dającej się wyodrębnić do samodzielnego istnienia w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny organu nadzoru jest decyzja dotycząca nieruchomości w takim kształcie jej zagospodarowania, który wyklucza możliwość wyodrębnienia w tej decyzji części mogących stanowić odrębne rozstrzygnięcia. Z tego względu organ nadzoru, bez względu na granice żądania strony domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego, stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był uprawniony do wyłączenia z przedmiotowego postępowania nieważnościowego [...] lokali, które zostały sprzedane po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej i przyjęcia, że właściciele tych lokali nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony. Uwzględniając fakt, że w odniesieniu do tych lokali wystąpiły nieodwracalne skutki prawne organ nadzoru nie mógł stwierdzić w tej części nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., lecz mógł w tej części stwierdzić wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie zakwestionował dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części, rozpatrzył sprawę w jej granicach i dostrzegając naruszenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a. – prawidłowo w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.