III OSK 4282/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2342/19 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2342/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. I. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej "Przepisy wprowadzające", złożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W.: 1. rodzaj służby – służba stała, 2. stopień służbowy – [...], 3. stanowisko służbowe – [...], zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4. jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania – [...] Urząd Celno-Skarbowy w W., Delegatura [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] w W., 5. komórka organizacyjna – [...], 6. uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. poinformował, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od [...] czerwca 2017 r. Skarżący [...] maja 2017 r. przyjął powyższą propozycję określającą warunki pełnienia służby. Natomiast [...] maja 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując złożoną propozycję w zakresie obniżenia stanowiska z dotychczas posiadanego [...] Służby Celnej na [...] Służby Celno-Skarbowej, uznając to za swoistą degradację. W jego ocenie dane zawarte w aktach osobowych, jak również dotychczasowy przebieg służby pozwalają na zachowanie stanowiska [...], a także dają gwarancję należytej realizacji wykonywanych zadań. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie przed organem drugiej instancji z uwagi na fakt, że [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 162 ust. 2 i 7 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm. – dalej: "ustawa o KAS"), decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2017 r., nr [...], skarżący został przeniesiony do pełnienia służby stałej w stopniu nadkomisarza, na stanowisku [...]Służby Celno-Skarbowej w [...] Ministerstwa Finansów. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1674/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3253/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r. wskazał, że skarżący pracę w administracji celnej rozpoczął [...] marca 1995 r. w Urzędzie Celnym w W. na stanowisku młodszego kontrolera celnego. Następnie w drodze awansu na stanowisku kontrolera celnego, starszego kontrolera celnego, inspektora celnego oraz [...]Służby Celnej, początkowo w Dziale [...] w P., a następnie w Dziale [...]. Z [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku naczelnika wydziału w Wydziale [...]. W Wydziale [...] w Izbie Celnej w W. zajmował stanowiska służbowe [...],[...],[...]oraz [...]. [...] grudnia 2015 r. został odwołany ze stanowiska [...]i zostało mu wyznaczone stanowisko służbowe [...] Służby Celnej z miejscem pełnienia służby od [...] stycznia 2016 r. w [...]. Uposażenie zasadnicze na stanowisku [...] Służby Celnej ustalono w wysokości [...]kwoty bazowej. W związku z tym pracodawca, mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył funkcjonariuszowi [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w W. Do podstawowych zadań określonych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień wykonywanych w komórce organizacyjnej, w której pełnił służbę przed wejściem w struktury KAS należało m.in. prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia, wnoszenie do sądów środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sądy w sprawach o wykroczenia skarbowe i przestępstwa skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia. Tym samym charakter wykonywanych obecnie zadań jest podobny do zadań wykonywanych w komórce dochodzeniowo-śledczej Urzędu [...] w W. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. zaznaczył, że przedkładając propozycję pełnienia służby w Referacie [...]wziął pod uwagę dotychczas wykonywane zadania, doświadczenie zawodowe oraz kierował się zapewnieniem właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Mając na uwadze ograniczone środki finansowe na uposażenia dla funkcjonariuszy w zakresie przedkładania propozycji pełnienia służby, co do zasady, wobec wszystkich funkcjonariuszy i pracowników miała zastosowanie poniższa zasada, tj. składniki uposażeń funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pozostawały na niezmienionym poziomie. Jedynie w przypadkach, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę 6 000,00 zł brutto, do wyliczenia uposażenia zasadniczego przyjmowano kwotę 6 000,00 zł brutto oraz 50% nadwyżki ponad tę kwotę i tak wyliczone uposażenie rozliczano na poszczególne składniki uposażenia, tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę. Organ podał, że zgodnie z art. 224 ustawy o KAS, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane stronie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. stanowisko służbowe – [...]Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446 – dalej: "rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego"), jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,296 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej, który zawiera się w przedziale 1,974-2,481. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. Dla przysługującego skarżącemu stopnia służbowego nadkomisarza, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 414 – dalej: "rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia") ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,625 kwoty bazowej. Odnosząc się do obniżenia uposażenia zasadniczego w stosunku do wcześniej otrzymywanego wyjaśnił, że z brzmienia art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających wynika, iż w ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcania łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Tak więc, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, złożona stronie propozycja określająca warunki służby jest zgodna z prawem, bowiem stopień służbowy nadkomisarza jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - [...] Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, co pozwoliło na zaproponowanie stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, dla tego stanowiska służbowego. Jedynym dodatkowym kryterium, które zostało zastosowane przy przedkładaniu propozycji był aspekt finansowy, który przy ustaleniu stanowiska służbowego miał wpływ, z uwagi na obowiązujące przepisy określające wysokość mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska [...]Służby Celno-Skarbowej, które kształtują się w przedziale 1,974 -2,481. Jednocześnie organ zauważył, że stanowisko [...] Służby Celno-Skarbowej zalicza się do stanowisk samodzielnych z grupy eksperckich. Ponadto podkreślił, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w Warszawie w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną, a zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., jako kierownika jednostki, jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie dopełnił obowiązku dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady zobowiązującej organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie obwiązany był dokonać oceny czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd, na podstawie treści zaskarżonej decyzji ocenił, że organ nie rozważył w tej sprawie całego materiału dowodowego. Skoro ustawodawca wymaga w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, aby propozycja nowych warunków służby uwzględniała m.in. posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę te kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to jest, że rozważył te elementy, przedstawiając funkcjonariuszowi taką a nie inną propozycję warunków służby. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ – mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jego kwalifikacje – przedstawił skarżącemu takie warunki służby, jak zawarte w decyzji z [...] maja 2017 r., tym bardziej, że skarżący przed przedstawieniem mu propozycji nowych warunków pełnienia służby, służbę tę pełnił na stanowisku służbowym [...] Służby Celnej. W ocenie Sądu organ nie podał, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych, zindywidualizowanych przyczyn, z powodu których pogorszył skarżącemu warunki pełnienia służby. Wymogu tego nie spełnia powołanie się przez organ na ogólnikowe stwierdzenia wskazujące na reorganizację administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstanie nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej. Przytoczone przez organ informacje, jakkolwiek kreślą tło działań podjętych przez organ, to jednak w najmniejszym zakresie nie odnoszą się do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Co więcej, sytuacji tej zupełnie nie indywidualizują, a w ślad za tym pomijają treść art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzającej, abstrahując w wydanych decyzjach od kwalifikacji posiadanych przez skarżącego i przebiegu jego dotychczasowej służby. Sąd podkreślił, że w przebiegu dotychczasowej służby zawierają się okoliczności i warunki dotychczasowej służby, na które składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy powinny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy przedstawianiu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, bowiem stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy. Sąd podał, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu stanowiska i uposażenia, konieczne jest wykazanie istnienia konkretnych przyczyn składających się w danej sprawie na interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Tymczasem organ nie podał w decyzji obiektywnych przyczyn, z powodu których nie uwzględnił słusznego interesu strony przyznając jednocześnie prymat interesowi społecznemu. W ocenie Sądu, sama przedstawiona w zaskarżonej decyzji informacja, że skarżący posiada ogółem ponad 20-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej nie stanowi o uwzględnieniu przez organ przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza. Także zawarcie w decyzji informacji o ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym ([...] Służby Celnej) oraz o pozytywnych ocenach okresowych nie wyczerpuje obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby, jak też posiadanych kwalifikacji. Zwłaszcza ocena kwalifikacji skarżącego została przeprowadzona zgrubnie w kontekście ustalenia funkcjonariuszowi stanowiska eksperckiego. Skarżącemu zaproponowano stanowisko służbowe [...], choć przed reformą Służby Celno - Skarbowej zajmował stanowisko [...]. Natomiast wcześniej zajmował m.in. stanowisko kierownika referatu i naczelnika wydziału. Oznacza to, iż skarżący jest funkcjonariuszem z wieloletnim stażem, należytym przygotowaniem i dużym dorobkiem zawodowym. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywanych zmian na stanowiskach służbowych, prawodawca dla stanowisk eksperckich przewidział stanowiska: [...],[...],[...],[...]. Stanowisko [...]jest stanowiskiem najniższym w tej grupie i aby to stanowisko objąć wystarczy uzyskać średnie wykształcenie zakończone egzaminem dojrzałości. Nie może być więc wątpliwości, że jest to stanowisko przewidziane dla początkowej fazy kariery zawodowej funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Na stanowisku [...] wymagane jest wykształcenie wyższe – studia pierwszego stopnia. Skarżący takie studia ukończył w [...] Legitymuje się dyplomem ukończenia studiów licencjackich na kierunku "Administracja" w [...]w P. Zatem posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg służby nie stawiają go na równi z funkcjonariuszami z niższym wykształceniem, krótszym stażem i przebiegiem służby. Sąd stwierdził, że nie można organowi KAS odmówić uprawnień do kształtowania polityki kadrowej, lecz skoro ten odstępuje od zaproponowania funkcjonariuszowi stanowiska równorzędnego do dotychczas zajmowanego to powinien szczegółowo uzasadnić przyczyny takiego stanu rzeczy. Końcowo Sąd wskazał, że organ nie przedstawił przekonywujących przyczyn zaproponowania skarżącemu nowych, mniej korzystnych, warunków pełnienia służby. Nie wykazał prymatu interesu publicznego nad słusznym interesem strony. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej także: "skarżący kasacyjnie") wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2342/19, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, polegające na błędnej wykładni przez przyjęcie, że organ nie wykazał, że przedłożona skarżącemu propozycja pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, podczas gdy przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wytycznych w zakresie określania stanowisk oraz wysokości uposażenia poza ograniczeniami wynikającymi z przepisów wykonawczych, a tym samym przedłożona propozycja pełnienia służby została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zaproponowanego stanowiska służbowego, uposażenia, jak również̇ uwzględniała dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz stopień służbowy skarżącego. b) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz wyczerpująco uzasadniona przez organ, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art.11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r. nienależycie wykazano zastosowanie kryteriów wskazanych w art. 167 ust. 7 Przepisów wprowadzających, podczas gdy w uzasadnieniu tej decyzji organ w wystarczającym zakresie wykazał, że ustalone kwalifikacje skarżącego, przebieg jego dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania, uprawniały organ do przedstawienia propozycji służby na warunkach określonych w uchylonej decyzji, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że stan faktyczny w zaskarżonej decyzji został niedostatecznie ustalony oraz oceniony, podczas gdy organ w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na złożenie skarżącemu propozycji służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pomimo, że do takich naruszeń́ nie doszło, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167. – dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, pomimo pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego uzasadnienia decyzji, jak również z uwagi na zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku wytycznych nie znajdujących umocowania w treści art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a i rozpoznanie skargi, 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto w przypadku wydania orzeczenia uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są niezasadne. W szczególności nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu. Formułując zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej nie podał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu i nie wyjaśnił, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna. Analiza treści zarzutu, jak i jego uzasadnienia pozwala na przyjęcie, że w istocie skarżący kasacyjnie organ podważa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zastosowania tego przepisu. Problem w sprawie nie dotyczył zatem wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, tj. jego interpretacji czy rozumienia, lecz odnosił się do prawidłowości jego zastosowania przez organ, tj. operacji określanej mianem subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Analizując tę postać naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę prawidłowości jego zastosowania, albowiem nie odpowiada na podstawowe pytanie, dlaczego skarżącemu zaproponowano takie a nie inne warunki służby i co konkretnie zdecydowało, że w jego przypadku w ramach przeprowadzanej reformy służb celnej i skarbowej musiało dojść do obniżenia mu dotychczasowego stanowiska i uposażenia. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających pozwala organowi na nowe, tj. odmienne niż dotychczas, określenie warunków służby zarówno co do stanowiska, jak i uposażenia, tym niemniej nakazuje to uczynić z uwzględnieniem kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez ustawodawcę kryteria zawarte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających najlepiej odzwierciedlają właśnie dotychczasowe stanowisko i uposażenie. One bowiem w istocie motywują do podwyższania kwalifikacji i zabiegania o nienaganny i wzorowy przebieg służby. Stosując zatem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających organ, pomimo możliwości ukształtowania warunków służby w sposób mniej korzystny od dotychczasowych, tj. "na nowo", organ powinien dążyć do ich zachowania na dotychczasowym poziomie. Dopiero gdy nie jest to możliwe, określenia ich na poziomie najbardziej zbliżonym do dotychczasowych. W dotychczasowym orzecznictwie na tle przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających sądy administracyjne zwróciły już uwagę, że w świetle zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP uprawnione są oczekiwania funkcjonariusza w nawiązaniu do posiadanego przezeń stażu pracy i ocen, że przedstawione mu warunki, a zwłaszcza uposażenie nie będą mniej korzystne od dotychczasowych (por. m. in. wyroki z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2021/18 i I OSK 2060/18). W orzecznictwie tym podkreśla się ponadto, że wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Nawiązując zaś do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe sądy administracyjne wywiodły, że decyzje podjęte na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to decyzje uznaniowe, a skoro tak to wymagają one właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonywujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia, czyli w tym przypadku wskazywały na wybór określonej opcji propozycji wobec konkretnego funkcjonariusza. Ma on bowiem w pełni prawo wynikające zarówno z treści ww. zasad konstytucyjnych, jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. do poznania powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli przedłożenia mu takiej a nie innej propozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji uznaniowej należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy administracji skarbowej oraz Służby Celnej jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży, a w ramach tej pierwszej określenia im warunków pracy lub służby bądź na dotychczasowych warunkach, bądź na warunkach korzystniejszych lub mniej korzystnych od dotychczasowych. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, gdyż jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji wymaga tego decyzja uznaniowa i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to znaczy, że tak się stało. Zauważyć należy, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających niczego nie dowodzi, zwłaszcza tego, że w istocie zostały one wzięte pod uwagę. Treść uzasadnienia musi przekonywać, że wyłącznie one zadecydowały o pogorszeniu dotychczasowych warunków. Wskazanie na wieloletnią służbę funkcjonariusza i przedstawienie w uzasadnieniu przebiegu jego kariery oznacza jedynie, że organ zapoznał się z przebiegiem służby i kwalifikacjami, a nie że okoliczności te winny skutkować obniżeniem mu wypracowanego przez lata służby uposażenia. Nie jest też wystarczające ogólnikowe powołanie się na "zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia". Gdyby zaakceptować te ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Oczywiście Sąd dostrzega, że przeprowadzana w interesie publicznym reforma administracji skarbowej i celnej wymagała od ustawodawcy przyznania organom większej swobody w przeniesieniu funkcjonariuszy i pracowników do nowo tworzonych struktur i organów, stąd w stosunku do tych pierwszych nie mogą mieć zastosowania rygory i obostrzenia przewidziane przez ustawodawcę odnoszące się do obniżenia stanowiska przewidziane w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1799) i obecnie obowiązującej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, tym niemniej na co już zwrócono uwagę wcześniej, reforma nie może zostać wykorzystana do wymiany kadry, a w przypadku pozostawienia organom pełnej arbitralności i dowolności w określaniu nowych warunków służby takie zagrożenie występuje. Biorąc pod uwagę powyższe, należało w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył wymagania określone w przepisach art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie określa zarówno powody uchylenia decyzji, jak również wskazania co do dalszego postępowania, które znajdują umocowanie w treści art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Wskazania te obligują organ do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do wyjaśnienia skarżącemu jako adresatowi decyzji z jakich przyczyn w stosunku do niego nie było możliwości zachowania dotychczasowych warunków służby. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.