II OSK 371/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1371/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1371/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1) i zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) [...] stycznia 2020 r. wystawiło Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców fakturę nr FV [...] w związku z nieodpłatną pomocą prawną udzieloną cudzoziemcowi w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. Faktura opiewała na łączną kwotę 966 zł brutto, która stanowiła sumę wynagrodzenia za usługę pomocy prawnej udzielonej cudzoziemcowi (kwota 720 zł) oraz kosztów tłumaczenia (246 zł). Oprócz przedmiotowej faktury Stowarzyszenie złożyło m.in. uzupełnioną kartę nieodpłatnej pomocy prawnej, rachunek za tłumaczenie dokonane [...] lipca 2019 r. w ramach wsparcia pełnomocnika udzielającego nieodpłatnej pomocy prawnej V. S. na kwotę 200 zł brutto, potwierdzenie dokonania przelewu kwoty 121,55 zł na rzecz tłumacza oraz zestawienie dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów na świadczenie usługi w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej. Wiadomością e-mail z [...] marca 2020 r., w celu wyjaśnienia kwestii zasadności zwrotu kosztów wykonanego w dniu [...] lipca 2019 r. tłumaczenia ustnego z języka polskiego na język rosyjski decyzji oraz rozmowy z prawnikiem w celu omówienia dalszych kroków prawnych oraz wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy, organ wezwał Stowarzyszenie do przesłania dodatkowych dokumentów, niezbędnych do rozliczenia nadesłanej faktury, wystawionej w dniu [...] stycznia 2020 r., w tym o przedstawienie: 1) wyjaśnienia, na czym polegała niezbędność wykonania tego tłumaczenia w powyższym terminie, tj. z czyjej inicjatywy i w jakim celu procesowym odbyło się to tłumaczenie oraz jaki efekt miało przynieść dla toczącego się przed Radą do Spraw Uchodźców postępowania administracyjnego, tj. czy do organu drugiej instancji wpłynęło jakiekolwiek pismo w postępowaniu odwoławczym po dacie wykonania tłumaczenia; 2) dowodów odbycia takiej ustnej rozmowy, np. poprzez przedstawienie oświadczenia cudzoziemca, że takie spotkanie, na którym omówiono dalsze kroki prawne, miało miejsce; 3) przesłanie kopii skanów wszystkich stron decyzji Rady do Spraw Uchodźców, kończącej postępowanie odwoławcze w powyższej sprawie. W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego, że strona skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) zwrócił Stowarzyszeniu fakturę nr FV [...] wskazując, iż żądanie zwrotu kosztu poniesionego za wymienione w powyższej fakturze tłumaczenie jest nieuzasadnione. Organ wskazał, że Stowarzyszenie, pomimo wezwania, nie przedłożyło stosownej dokumentacji, a w konsekwencji nie wykazało niezbędności kosztów związanych z usługą tłumacza w tej sprawie. Podkreślono, że ciężar wykazania związku pomiędzy poniesionym wydatkiem i postępowaniem odwoławczym spoczywa na podmiocie żądającym zwrotu kosztów, gdyż wykazanie takowego związku jest podstawą refundacji kosztów przez Urząd. Organ wyjaśnił, że dokonując w oparciu o przepis art. 69l ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1666 ze zm.; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony) wypłaty wynagrodzenia i zwrotu kosztów ma obowiązek dokonać kontroli formalnej, merytorycznej oraz rachunkowej każdego dokumentu przedstawionego do zaksięgowania, a zatem skierowane do Stowarzyszenia pytania służyły wyłącznie realizacji tego obowiązku. Skargę na powyższą czynność z zakresu administracji publicznej Szefa Urzędu wniosło Stowarzyszenie. Podniosło, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego: 1) art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez wadliwe przyjęcie, że koszt tłumaczenia decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej oraz rozmowy z prawnikiem w celu omówienia dalszych kroków prawnych, koniecznych do należytego zabezpieczenia interesów strony postępowania, nie stanowi niezbędnego kosztu związanego z korzystaniem z usługi tłumacza, o której mowa w powołanej ustawie, podczas gdy wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji oraz zapewnienie prawidłowej komunikacji pomiędzy pełnomocnikiem a stroną w kluczowych dla sprawy kwestiach stanowi warunek wstępny i niezbędny udzielenia pomocy prawnej; 2) art. 69l ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieznajdujące podstaw prawnych badanie zasadności korzystania z pomocy tłumacza i przebiegu nieopłatnej pomocy prawnej, podczas gdy na mocy powołanej regulacji prawnej organ był upoważniony wyłącznie do ustalenia, czy koszt tłumaczenia (nie zaś samo tłumaczenie) był niezbędny, a zatem czy tłumaczenie odbyło się w toku udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i czy jego koszt nie przekracza stawek rynkowych; co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przez Szefa Urzędu zwrotu organizacji pozarządowej niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza na potrzeby udzielenia pomocy prawnej cudzoziemcowi uprawnionemu do nieodpłatnej pomocy prawnej i de facto przerzuciło częściowo ciężar udzielania tej pomocy na organizację, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 20 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. UE L 180/60; dalej: dyrektywa proceduralna), art. 46 ust. 1 lit. a-c dyrektywy proceduralnej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 128 k.p.a.; 3) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez zobowiązanie świadczącego nieodpłatną pomoc prawną profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, do przedłożenia organowi dokumentów i informacji, których zakres stanowi naruszenie tajemnicy zawodowej. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także o uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ponadto sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 5 października 2020 r. Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko i podniosło, że organ nigdy nie żądał przedstawienia umowy łączącej Stowarzyszenie z osobą dokonującą tłumaczenia, a także na konto zleceniobiorcy została przekazana kwota netto, a pozostała kwota została przeznaczona na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz podatku. Do pisma dołączono kolejne umowy zlecenia zawarte w styczniu 2018 r., 2019 r. i 2020 r. W piśmie procesowym Stowarzyszenia z 16 października 2020 r., do którego dołączono zawartą z W. B. umowę o pracę zawartą [...] maja 2018 r. i zakres wynikających z niej obowiązków, wskazano, że zawarcie dodatkowych umów zlecenia było zasadne, ponieważ umowa o pracę nie obejmowała wykonywania usług tłumaczenia. Następnie w piśmie procesowym z 29 października 2020 r. Stowarzyszenie ponownie podtrzymało stanowisko, zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Organ w piśmie z 27 października 2020 r. wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1367/20 oddalający skargę w podobnej sprawie i podtrzymał swoje stanowisko o zasadności oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności. W ocenie Sądu kwestionowana czynność Szefa Urzędu jest wadliwa z uwagi na dokonanie przez organ nieprawidłowej wykładni art. 69l ust.1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Organ niezasadnie przyjął, że koszt dokonanego w ramach świadczonej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym tłumaczenia cudzoziemcowi decyzji organu pierwszej instancji wskazanego w karcie nieodpłatnej pomocy, którego poniesienie potwierdzono złożonym rachunkiem wystawionym przez tłumacza, nie stanowi kosztu niezbędnego i wystarczająco udokumentowanego. W przedmiotowej sprawie organ niezasadnie wzywał stronę do wykazania niezbędności tej czynności oraz jej udokumentowania w inny sposób, aniżeli zostało to dokonane. Dokonał dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów podważając zasadność przedmiotowej czynności, tj. wykonanego tłumaczenia w postępowaniu dotyczącym cudzoziemca. Tymczasem zarówno związek wykonanego tłumaczenia z postępowaniem w sprawie cudzoziemca, ale też zasadność i celowość tej czynności nie powinny budzić wątpliwości organu. Sąd wyjaśnił, że podstawę wynagrodzenia za zaskarżoną czynność stanowi art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z którym adwokatowi, radcy prawnemu albo organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej za udzielenie cudzoziemcowi uprawnionemu pomocy prawnej, przysługuje zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza. Organ ma więc obowiązek dokonać zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza, ale takich, które są niezbędne i zostały udokumentowane. Niewątpliwie pojęcie wydatków niezbędnych oznacza ten rodzaj wydatków, które są konieczne, nieodzowne do właściwego udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Sąd przywołał też przepis art. 69j ust. 1 i 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i wskazał, że nałożony tymi przepisami obowiązek ma umożliwić organowi upoważnionemu do zwrotu kosztów ocenę zasadności żądania przez wskazanie informacji wiążących daną czynność z konkretnym postępowaniem. O ile taki zakres informacji jest wystarczający dla przyznania wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną (art. 69l ust. 1 pkt 1), to jednak nie jest to zakres informacji wystarczający do tego, by udokumentować koszty przejazdu (art. 69l ust. 1 pkt 2) lub koszty korzystania z usług tłumacza (art. 69l ust. 1 pkt 3). Dlatego nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że powyższy przepis określa zamknięty katalog dokumentów czyniących zadość obowiązkowi udokumentowania tych ostatnich kosztów do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu lub usług tłumacza. Z tego też zapewne względu strona skarżąca wraz z kartą nieodpłatnej pomocy złożyła również rachunek wystawiony przez tłumacza oraz potwierdzenie dokonanej na jego rzecz płatności. Sąd zwrócił uwagę, że korzystanie z usług tłumacza zostało w przypadku nieodpłatnej pomocy prawnej udzielanej cudzoziemcowi ujęte jako jedna z pozycji wpisywanych w karcie nieodpłatnej pomocy prawnej dla dokumentowania każdego przypadku udzielania pomocy (art. 69j ust. 1). Oznacza to, że pomoc prawna udzielana cudzoziemcowi co do zasady wiąże się z koniecznością korzystania z usług tłumacza. Podkreślił dalej, że przepisy dotyczące nieodpłatnej informacji prawnej i nieodpłatnej pomocy prawnej zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (art. 69c-69m) stanowią realizację dyrektywy proceduralnej, wskazując na jej art. 20 ust. 1 i art. 23 ust. 1, a także art. 46 ust. 1 i 3. W ocenie Sądu udział tłumacza w trakcie czynności dokonywanych przez podmioty wymienione w art. 69f ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, udzielające nieodpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu dotyczącym cudzoziemca, w sytuacji, gdy nie posługują się one językiem, którym on włada w stopniu odpowiednim do zapewnienia poprawności dokonania czynności procesowych, wydaje się nieodzowny. Korzystanie z usług tłumacza należy ocenić jako konieczne do zapoznania cudzoziemca z jego sytuacją prawną, ustalenia właściwej taktyki procesowej, w tym oceny możliwości złożenia środków dowodowych, opracowania argumentacji wnoszonego odwołania. W tym celu za zasadne należy uznać również udzielenie cudzoziemcowi w pierwszej kolejności informacji o faktycznych i prawnych podstawach wydanej w jego sprawie decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jeżeli cudzoziemiec takich informacji jeszcze nie posiada. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest sporządzane w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, dlatego poinformowanie go w toku postępowania odwoławczego o treści decyzji organu pierwszej instancji może mieć istotny wpływ na skuteczność wniesionego odwołania. Nie ma żadnych przeszkód, by cudzoziemiec przejawił inicjatywę dowodową już po wniesieniu odwołania. Organ upoważniony do zwrotu kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej, w tym do kosztów usług tłumacza, uprawniony jest ze względu na treść art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy do oceny, czy koszty były niezbędne i należycie udokumentowane, jednak ocena ta nie może być dokonywana w sposób, który ingeruje zbyt daleko, a wręcz podważa wynikające z ww. dyrektywy standardy postępowania dotyczącego cudzoziemca i zagwarantowane prawo do skutecznego środka zaskarżenia. Organ nie może zakładać, że pomoc prawna zaczyna i kończy się w momencie złożenia odwołania, nie może ingerować w zasadność przyjętej taktyki procesowej ani kontrolować przy tej okazji jakości świadczonej pomocy prawnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach konkretnej sprawy organ powinien oceniać, czy wykazane koszty usług tłumacza są związane ze sprawą cudzoziemca, znajdują uzasadnienie w odniesieniu do opisanej w Karcie przez pełnomocnika czynności i dołączonych do niej dokumentach, np. rachunku, a więc może ocenić, czy uważa za konieczny czas tłumacza poświęcony wyłącznie na tłumaczenie decyzji organu pierwszej instancji, czy nie stanowi nadużycia uprawnienia, korzystanie z usług tłumacza więcej niż jednokrotnie w toku postępowania, bez podania przez pełnomocnika cudzoziemca szczególnej potrzeby. Jeżeli w takich przypadkach organ poweźmie wątpliwości, uprawniony jest do wezwania pełnomocnika do ich szczegółowszego wyjaśnienia. Przy dokonywaniu kontroli dokumentów księgowych, przed ujęciem przedstawionej faktury w księgach rachunkowych, następuje także jej sprawdzenie pod względem formalnym, merytorycznym i rachunkowym. W przypadku stwierdzenia tego rodzaju błędów organ także uprawniony jest do podjęcia czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie wskazane okoliczności nie zaistniały. W karcie nieodpłatnej pomocy prawnej opisano czynność polegającą na korzystaniu z usługi tłumacza w określonej dacie, tj. [...] lipca 2019 r., związaną z tłumaczeniem na potrzeby konkretnego cudzoziemca, któremu świadczona była nieodpłatna pomoc prawna, treści decyzji organu pierwszej instancji oraz rozmowy z pełnomocnikiem obejmującej omówienie dalszych kroków prawnych i wyjaśnienie sytuacji faktycznej i prawnej cudzoziemca. Podane zostały w niej pozostałe wynikające z art. 69j ust. 1 ustawy dane, a więc data wydania i numer decyzji, o której mowa w art. 69e pkt 1 ustawy oraz okres, w którym udzielana była nieodpłatna pomoc prawna. Dodatkowo wskazano dane tłumacza oraz miejsce wykonania czynności tłumaczenia. Oprócz karty Stowarzyszenie złożyło także rachunek wystawiony przez tłumacza z [...] lipca 2019 r. dotyczący wykonania usługi tłumaczenia na rzecz konkretnego cudzoziemca w ramach wsparcia pełnomocnika udzielającego nieodpłatnej pomocy prawnej, wskazujący datę wykonania usługi, tj. [...] lipca 2019 r., opis czynności oraz kwotę wynagrodzenia brutto za 2 godziny tłumaczenia (200 zł). Na odwrocie rachunku zamieszczono oświadczenie dotyczące formy zatrudnienia tłumacza. Dodatkowo Stowarzyszenie przedstawiło dowód potwierdzający realizację przelewu z [...] lipca 2019 r. kwoty wynagrodzenia za przedmiotowe tłumaczenie na rzecz tłumacza w wysokości 121,55 zł (a więc odpowiadającej kwocie netto z rachunku). Stowarzyszenie wraz z fakturą złożyło także podpisane przez cudzoziemca oświadczenie, kopię pełnomocnictwa, kopię odwołania, kopię pierwszej i ostatniej strony decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki do kwestionowania przez organ zasadności dokonanego tłumaczenia tylko z tego powodu, że odbyło się 6 miesięcy po złożeniu przez pełnomocnika odwołania. Dokonana w ramach świadczonej nieodpłatnej pomocy prawnej czynność została należycie udokumentowana, a opis informacji zawartych w Karcie nieodpłatnej pomocy został potwierdzony i był zgodny ze złożonym rachunkiem wystawionym przez tłumacza. Stowarzyszenie udokumentowało także poniesienie tego kosztu w rzeczywistości (dowód potwierdzenia realizacji przelewu). Stwierdził, że organ nie ma podstaw do kwestionowania zasadności jednorazowej w ramach świadczonej pomocy prawnej czynności tłumacza związanej z tłumaczeniem treści decyzji organu pierwszej instancji oraz omówieniem sytuacji cudzoziemca z jego pełnomocnikiem. Nie ma przy tym znaczenia, że czynność ta odbyła się w odstępie 6 miesięcy od złożenia odwołania. Zdaniem Sądu w tej sytuacji skierowane do Stowarzyszenia wezwanie do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień było nieuzasadnione, zwłaszcza, że treść wezwania stanowiła nieuprawnioną ingerencję w świadczone przez profesjonalnego pełnomocnika prawo pomocy. Uzależnianie realizacji faktury wystawionej przez Stowarzyszenie od przedstawienia kompletnej decyzji organu drugiej instancji także nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa. Stowarzyszenie nie musiało dokumentować, jak wynika z art. 69j ust. 2 ustawy, okoliczności zakończenia świadczenia pomocy prawnej decyzją organu drugiej instancji. Reasumując, w ocenie Sądu Szef Urzędu niezasadnie odmówił dokonania zwrotu kosztów tłumacza. Uznanie przez organ kosztów opisanej czynności tłumaczenia za czynność, której niezbędność w postępowaniu dotyczącym cudzoziemca nie została wykazana i udokumentowana, stanowi naruszenie art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w kontekście wskazanych wyżej przepisów dyrektywy. Organ nie wskazał w piśmie z [...] marca 2020 r. innych powodów odmowy zwrotu kosztów, a w skierowanym do Stowarzyszenia wezwaniu do złożenia wyjaśnień nie odnosił się do kwestii związanych z zasadnością żądania określonej w fakturze kwoty jako nieznajdującej odzwierciedlenia w przedstawionych dokumentach, ani też nie domagał się wyjaśnienia kwestii umowy łączącej stowarzyszenie i osobę tłumacza. Kwestię wątpliwości dotyczących żądania przez stowarzyszenie zwrotu kwoty brutto wynikającej z rachunku wystawionego przez tłumacza organ zasugerował dopiero w odpowiedzi na skargę. Ubocznie Sąd wskazał, że różnica między wydatkowaną przez stowarzyszenie na rzecz tłumacza kwotą a kwotą brutto wynikającą z wystawionego przez niego rachunku jest konsekwencją wynikającego z przepisów prawa obowiązku odprowadzenia przez zleceniodawcę składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i podatku. Oczekiwanie udokumentowania poniesienia tych wydatków nie jest zasadne, choć uzasadniona jest analiza prawidłowości wskazanych kwot i zgodności z przepisami prawa. Organ nie dokonuje jednak kontroli realizacji tych obowiązków przez Stowarzyszenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z 20 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 46 ust. 1 dyrektywy proceduralnej wskutek błędnego przyjęcia, że obowiązkowi refundacji podlegają koszty tłumaczenia wyłącznie z powodu, iż koszt ten został udokumentowany za pomocą rachunku i potwierdzenia przelewu, był poniesiony jednokrotnie w toku postępowania, a jego niezbędność wynikała jedynie z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji domniemania, że udział tłumacza w sprawach dotyczących cudzoziemców "wydaje się nieodzowny"; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do zapłaty na rzecz Stowarzyszenia kwoty 246 zł tytułem zwrotu kosztów tłumaczenia, gdyż w ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie koszt usługi tłumacza należy ocenić jako niezbędny, albowiem jego poniesienie było konieczne do wykonania tłumaczenia ustnego z języka polskiego na język rosyjski decyzji Szefa Urzędu oraz rozmowy z prawnikiem w celu omówienia dalszych kroków prawnych oraz wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy, podczas gdy nadal nie jest wiadome, na czym polegała wymagana tym przepisem niezbędność a ww. usługę wykonano po 6 miesiącach od złożenia odwołania przy zupełnym braku aktywności pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym; – wskutek czego doszło do nieuzasadnionego stwierdzenia bezskuteczności czynności Szefa Urzędu objętej pismem z dnia [...] marca 2020 r. polegającej na odmowie zwrotu Stowarzyszeniu kosztów i tłumaczenia na zasadzie art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie od Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz Szefa Urzędu, wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jej uzasadnienia oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzonego w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej tłumaczenia dokonanego przez tłumacza przysięgłego były kosztami niezbędnymi i wystarczająco udokumentowanymi. Na tak zadane pytanie w okolicznościach niniejszej sprawy należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dla porządku należy podkreślić, że stan faktyczny w niniejszej sprawie w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia nie jest kwestionowany: w dniu [...] stycznia 2020 r. Stowarzyszenie [...] wystawiło fakturę nr FV [...] dotyczącą: 1. nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej V. S. na kwotę 720 zł brutto oraz 2. Tłumaczenia na rzecz ww. – na kwotę 246 zł brutto. Do faktury tej dołączono Kartę nieodpłatnej pomocy prawnej wypełnioną przez radcę prawnego M. S. (działającą z substytucji radcy prawnego A. K.). W Karcie umieszczono informacje dotyczące danych personalnych cudzoziemca, datę i numer wydania decyzji, od której sporządzono odwołanie, wskazano, że pomoc prawna świadczona była w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. oraz informację, że w siedzibie Stowarzyszenia dnia [...] lipca 2019 r. W. B. dokonał ustnego tłumaczenia z języka polskiego na język rosyjski decyzji oraz rozmowy z prawnikiem w celu omówienia dalszych kroków prawnych oraz wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy. Akta zawierają również rachunek wystawiony w dniu [...] lipca 2019 r. przez tłumacza za 2 godziny tłumaczenia dokonanego w tym samym dniu. Wobec niewykazania, pomimo wezwania przez organ, wykonania tłumaczenia i wykazania jego niezbędności organ uznał, że żądanie zwrotu kosztu poniesionego za wymienione w fakturze tłumaczenie jest nieuzasadnione, co skutkowało dokonaniem w dnia [...] marca 2020 r. czynności polegającej na zwrocie faktury z dnia [...] stycznia 2020 r. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że tak ustalony, niekwestionowany w niniejszej sprawie stan sprawy nie upoważniał organu administracji do zwrotu faktury i uznania, że żądane koszty tłumaczenia są nieuzasadnione. Kwestia zasad i zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej została uregulowana w dziale II rozdziale 4a ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wprowadzenie tych przepisów nowelą z dnia 10 września 2015 r. (która weszła w życie 1 stycznia 2016 r.) jest konsekwencją obowiązku wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa zasad określonych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/322/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (tzw. dyrektywa proceduralna). Na mocy przepisów pierwszego z przywołanych aktów prawnych określono (w art. 69e pkt 1a i pkt 2a ustawy) zakres nieodpłatnej pomocy. Ustawodawca wskazał, iż pomoc ta obejmuje m.in. zastępstwo prawne w postępowaniu odwoławczym w sprawach o udzielenie ochrony międzynarodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości, że cudzoziemcowi taka pomoc należała się, a skarżące Stowarzyszenie i r.pr. M. S. należeli do kręgu podmiotów wymienionych w art. 69f ust. 1 pkt 1 i 2, które uprawnione były do udzielania takiej pomocy. Dalej ustawodawca w art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wskazał, że adwokatowi, rady prawnemu albo organizacji (...) uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej przysługuje zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza. O ile organ administracji właściwy do zwrotu kosztów oraz wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ww. przepisie, nie kwestionuje, co do zasady, konieczności zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza (innymi słowy, nie polemizuje z jasno brzmiącym w tym zakresie przepisem prawa), o tyle spór sprowadza się do wykładni pojęcia "niezbędne i udokumentowane koszty". Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu administracji, że koszty wynagrodzenia tłumacza objęte fakturą będą "niezbędne" tylko o tyle, o ile udział tłumacza będzie prowadził do dokonania przez pełnomocnika jakiś czynności, np. sporządzenia pisma procesowego, nie można się zgodzić i nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa. Jak wynika z dyrektywy proceduralnej, a co przyznaje organ administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nieodpłatna pomoc prawna ma służyć realizacji celów postępowania odwoławczego. Zwraca się przy tym uwagę, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, na konieczność zapewnienia efektywności tej ochrony, a zatem zapewnienie cudzoziemcom z niej korzystającym możliwości skutecznego środka odwoławczego do sądu. Skuteczność ta będzie z pewnością uzależniona m.in. od uzyskania przez wnioskodawcę wszelkich informacji o jego prawach i obowiązkach, a także przyczyn, dla których organy odmówiły udzielenia mu żądanej ochrony (należy bowiem przyjąć, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku cudzoziemiec w praktyce nie będzie zainteresowany wnoszeniem środków zaskarżenia). A zatem nie może ulegać wątpliwości, że skuteczność taka będzie zależna od porozumienia się cudzoziemca z osobą udzielającą mu pomocy prawnej, przez co należy rozumieć przede wszystkim porozumiewanie się w języku zrozumiałym dla obu stron. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zwrot "niezbędnych kosztów oraz wydatków", w tym kosztów tłumacza, obejmuje sporządzenie odwołania od decyzji oraz zastępstwo prawne w postępowaniu odwoławczym. W praktyce osoba uprawniona do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej uzyskuje pełnomocnictwo od cudzoziemca dopiero po doręczeniu mu niekorzystnej dla niego decyzji organu pierwszej instancji, co – biorąc pod uwagę bieg procesowych terminów – uniemożliwia rzetelne sporządzenie odwołania, to jest z uwzględnieniem wszystkich argumentów na poparcie twierdzeń o wadliwości decyzji. W konsekwencji – co Sądowi administracyjnemu i z pewnością organowi odwoławczemu jest wiadome z urzędu – odwołanie w ustawowym terminie składane jest w formie skróconej z zastrzeżeniem, że jego uzasadnienie będzie rozszerzone w dalszym toku postępowania. Wprawdzie akta niniejszej sprawy nie pozwalają stwierdzić, jak obszerne odwołanie zostało złożone i czy zawierało dodatkowe wnioski, w tym dowodowe (dołączono jedynie pierwszą jego stronę), co jednak nie oznacza, że nie może być ono w każdym czasie rozszerzone i uzupełnione, biorąc pod uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają zakazu modyfikacji, uzupełniania odwołania w dowolnym czasie po jego wniesieniu, a przed wydaniem decyzji. Taka praktyka jest powszechnie stosowana przez pełnomocników, którzy przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie mają możliwości skutecznego porozumienia się z mocodawcą (cudzoziemcem) i sporządzenia środka odwoławczego, który wskazywałby nowe argumenty lub dowody na poparcie twierdzeń strony skarżącej. W niniejszej sprawie cudzoziemiec udzielił pełnomocnictwa do działania radcy prawnemu A. K. w dniu [...] stycznia 2019 r. a w dniu [...] stycznia 2019 r. zostało sporządzone odwołanie. Wprawdzie z dokumentów nadesłanych Sądowi nie wynika, w jakiej dacie została doręczona cudzoziemcowi decyzja organu pierwszej instancji, a w konsekwencji, kiedy upływał termin do wniesienia odwołania, jednakże nie może budzić żadnych wątpliwości, że działanie pełnomocnika, który w krótkim terminie od daty udzielenia mu pełnomocnictwa składa środek odwoławczy, świadczy o jego rzetelności i profesjonalnym działaniu. Nie można skutecznie zarzucić również pełnomocnikowi, że jego spotkanie z mocodawcą – cudzoziemcem i rozmowa w obecności tłumacza w celu omówienia dalszych kroków prawnych oraz wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy stanowiło czynność zbędną tylko z tego powodu, że została dokonana 6 miesięcy po sporządzeniu odwołania i nie prowadziła do uzupełnienia wniesionego środka odwoławczego. Uszło wszak uwadze organu administracji, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie tylko że nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w odwołaniu (ograniczony jest jedynie zasadą reformationis in peius), ale i ma obowiązek wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Powyższe oznacza, że na każdym etapie postępowania odwoławczego cudzoziemiec ma możliwość wnioskowania o przeprowadzenie dalszych dowodów, a dla ich skutecznego złożenia niewątpliwie niezbędny jest kontakt z pełnomocnikiem w obecności tłumacza. Nie można zatem uwzględnić argumentu organu administracji że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że niezbędność poniesienia kosztów tłumacza wynikała z faktu, że tłumaczenie to odbywało się jedynie raz w toku postępowania. Fakt, że pełnomocnik w toku postępowania odwoławczego próbował kontaktować się skutecznie (w języku zrozumiałym dla obu stron) z mocodawcą, świadczy o rzetelności jego działania, a nie próbie uzyskania przez Stowarzyszenie nienależnych środków z tytułu wynagrodzenia tłumacza. Podobnie, co raz jeszcze należy powtórzyć, o zbędności kosztów tłumaczenia nie może przemawiać fakt, że w jego następstwie nie dokonano żadnej czynności procesowej, takiej jak złożenie pisma procesowego zawierającego nowe wnioski lub dowody. Brak takiego pisma nie świadczy również o braku aktywności pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym. Konkludując, o ile nie można definiować pojęcia "niezbędności kosztów tłumaczenia" liczbą tych tłumaczeń podczas postępowania odwoławczego, o tyle okoliczności tej sprawy pozwalają na przyjęcie, że tłumaczenie dokonane przez tłumacza i związane z nim koszty nie były nieuzasadnione. Tym samym prawidłowo – w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności uznając, że organ administracji wadliwie zastosował art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 20 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 46 ust. 1 dyrektywy proceduralnej. Tym samym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów należało uznać za nieuzasadniony. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.