II OSK 3489/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 27/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki części stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 27/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną. W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2017 roku utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 21 kwietnia 2017 roku, nakazującą skarżącemu rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej nr ..., usytuowanej na dachu budynku zlokalizowanego od strony północnej nieruchomości przy ul. S. ... we W. (dz. ..., ..., obręb P.) w części znajdującej się powyżej połaci dachowej w/w budynku przy ul. S. ... we W., w tym połaci dachu maszynowni dźwigu to jest w części obejmującej między innymi podstawę modułową stacji bazowej, na której zamontowano maszty antenowe, maszty antenowe, sześć anten sektorowych oraz antenę radiolinii, szafkę telekomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą, elementy instalacji telekomunikacyjnej), jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w całości; 2) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2017 roku, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 21 kwietnia 2017 roku, nakazującą skarżącemu rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej nr ..., usytuowanej na dachu budynku zlokalizowanego od strony północnej nieruchomości przy ul. S. ... we W. (dz. ..., ..., obręb P.) w części znajdującej się powyżej połaci dachowej w/w budynku przy ul. S. ... we W., w tym połaci dachu maszynowni dźwigu (to jest w części obejmującej między innymi podstawę modułową stacji bazowej, na której zamontowano maszty antenowe, maszty antenowe, sześć anten sektorowych oraz antenę radiolinii, szafkę telekomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą, elementy instalacji telekomunikacyjnej) została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Rady, Miejskiej W. z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu zespołu urbanistycznego Centrum w rejonie ul. G. R. we W., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, akceptując rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki określonej części stacji bazowej telefonii komórkowej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów postępowania błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: ustawa z 7 maja 2010 r.), gdyż w istocie zarzut dotyczy zastosowania w sprawie wymienionych przepisów prawa materialnego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który odnosi się do przypadków, gdy Sąd Wojewódzki stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie zarzut kasacyjny z punktu I.1 podlegał rozpoznaniu wspólnie z zarzutem z punktu II.1, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego. W obu wymienionych zarzutach nietrafnie zakwestionowano przyjęte w sprawie stanowisko, zgodnie z którym przesłanką do nałożenia obowiązku rozbiórki części stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było to, że jej budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione są twierdzenia strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy g. R. we W. nie zastosowano w sposób właściwy art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Tymczasem Sąd Wojewódzki, uwzględniając prawidłowo ratio legis wymienionej regulacji, wskazał, że stworzenie przez ustawodawcę korzystniejszych warunków dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w procesie inwestycyjnym związanym z realizacją inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej nie oznacza, iż stosowanie art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ma zapewnić przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu nieograniczoną swobodę w działaniach inwestorskich w sferze telekomunikacji. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że ustawodawca takich gwarancji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie stworzył, statuując obowiązek podporządkowania się przy realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przepisom odrębnym oraz zakazom lub ograniczeniom ustanowionym w planie miejscowym. Z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. wynika m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Natomiast jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń (ust. 2). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaznaczył, ze według postanowień planu miejscowego na danym terenie dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej w ramach przeznaczenia terenu pod funkcję urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ zastrzegł, że ustalenia planu wprowadzają określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu, m.in. na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowania na dachu, a ponadto określono, że na przedmiotowym terenie wysokość zabudowy nie może być większa niż 22 m (§ 5 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały). Organy obu instancji, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym przyjęły, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, lecz stanowi obiekt budowlany, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. W wydanych decyzjach wyjaśniono, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi samodzielny obiekt budowlany, którego funkcjonowanie jest niezależne od funkcjonowania budynku, na którym jest posadowiona. Zaznaczono, że obiekt składa się z zespołu urządzeń technicznych stanowiących funkcjonalną i technologiczną całość, w tym masztów antenowych, konstrukcji wsporczych, anten sektorowych i radioliniowych, szafki telekomunikacyjnej. Nawiązując do poglądów wyrażonych w orzecznictwie stwierdzono, że fakt usytuowania stacji bazowej na dachu budynku nie wpływa na zmianę jej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 21 października 2016 r., II OSK 75/15; z 11 lutego 2016 r., II OSK 1429/14; z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14). W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a tym samym jej realizacja na dachu budynku była niezgodna z postanowieniami ustanowionymi w § 5 pkt 1 i § 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, aby zakwestionować ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą nie było możliwe doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy narusza ona przepisy planistyczne poprzez zlokalizowanie stacji bazowej na dachu budynku oraz powyżej dopuszczalnej wysokości zabudowy. Nie ma racji strona skarżąca wywodząc, że zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. powinno polegać na pominięciu tych ograniczeń i zakazów ustanowionych w planie miejscowym, które uniemożliwiają lokalizację przedmiotowej stacji bazowej w miejscu wybranym przez inwestora. Przede wszystkim należy zaakcentować, że w planie miejscowym obowiązującym na danym terenie dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, które jednak nie może naruszać ustanowionych w planie szczegółowych zakazów lub ograniczeń, co odpowiada wymogom art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Niezasadny jest więc zarzut strony skarżącej, że sam zakaz realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na dachach budynków oraz na wysokości powyżej 22 m oznacza naruszenie wymienionej regulacji. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano, że stosowanie tych ograniczeń ustanowionych w planie prowadzi do powstania obszarów całkowicie niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, co byłoby sprzeczne z celami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawiałaby całkowicie organy gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami i obiektami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, a tym samym inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje w zakresie telekomunikacji. Przyjmuje się, że organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2018 r., II OSK 19/17; z 25 lutego 2020 r., II OSK 2627/18; z 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18). Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało uznać, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie mogły pominąć tych ustaleń obowiązującego planu miejscowego, które uniemożliwiały lokalizację stacji bazowej na budynku wybranym przez inwestora. W konsekwencji zasadne stało się zastosowanie w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej w części opisanej w decyzji w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym nieskuteczne okazały się wszystkie zarzuty przytoczone w ramach obu podstaw kasacyjnych. Podkreślić należy, że w podstawach skargi kasacyjnej nie zawarto zarzutów podważających ustalenia faktyczne i prawne, determinujące kwalifikację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mogła być zatem skuteczna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, negująca zaliczenie przedmiotowej stacji do obiektów budowlanych, zwłaszcza że kwestia ta przesądzona została w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym wyeliminowano z obrotu decyzję o pozwoleniu na jej budowę z 24 sierpnia 2007 r., co wynika z decyzji Wojewody D. z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz wyroku WSA we Wrocławiu z 30 marca 2012 r., II SA/Wr 781/11 i wyroku NSA z 10 grudnia 2013 r., II OSK 1700/12. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.