II OSK 1022/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/06 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. UZASADNIENIE II OSK 1022 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u B. P. choroby zawodowej – [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej, w związku ze zgłoszeniem podejrzenia u B. P. choroby zawodowej [...] wywołanej sposobem wykonywania pracy. Powiatowa Stacja Sanitamo-Epidemiologiczna w W. przeprowadziła ocenę narażenia zawodowego, w wyniku której ustalono, iż B. P. zatrudniony był w latach 1971-2003r. w kilku zakładach pracy na stanowisku operatora żurawia wieżowego. Po przeprowadzonych badaniach w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nie stwierdzono u B. P. choroby zawodowej [...]. Z treścią tego orzeczenia lekarskiego nie zgodził się B. P. i złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, które jednak w 2004r. nie zostało przeprowadzone ze względu na wyczerpanie środków finansowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, wydał w dniu [...] decyzję, o braku podstaw do stwierdzenia u B. P. choroby zawodowej (...), wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. P. od decyzji z dnia [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, w tym badań przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy (...) w Ł. nie stwierdzono u B. P. klinicznych objawów [...]. Dysponując orzeczeniami lekarskimi jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz w oparciu o dokonaną ocenę narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał w dniu [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u B. P. choroby zawodowej – (...). Odwołanie od tej decyzji wniósł B. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że u B. P. lekarze orzecznicy nie stwierdzili klinicznych objawów [...]. W świetle powyższego uznano, że nie został spełniony warunek konieczny do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. [...] obowiązującego wykazu chorób zawodowych. Natomiast rozpoznane zmiany [...] oraz [...] nie są umieszczone w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, zatem nie mogły być rozpatrywane w aspekcie choroby zawodowej. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył B. P. wnosząc o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ została oparta na orzeczeniu lekarskim, które jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący zaznaczył, że podczas badania laboratoryjnego w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. nie uwzględniono innych jego schorzeń, które znajdują się na liście chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, jest zgodne z przepisami prawa zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przeprowadzone przez jednostki orzecznicze I i II stopnia badania oraz sporządzone przez nie orzeczenia lekarskie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u B. P. choroby zawodowej z powodu braku klinicznych objawów (...). Zarówno (...) Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w W. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...], jak i Instytut Medycyny Pracy (...) w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nie stwierdzili u B. P. choroby zawodowej – [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Natomiast rozpoznane u B. P. choroby układu ruchu pod postacią [...] i [...], nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jako ostateczne wiązało organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy inspekcji sanitarnej były związane orzeczeniami lekarskimi o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i nie mogły dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania, a procedura przeprowadzonych badań nie nasuwała żadnych wątpliwości co do ich rzetelności . Sąd wskazał też, iż stwierdzone orzeczeniami lekarskimi schorzenia [...] nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych, zatem nie można było uznać ich za choroby zawodowe bez względu na to czy warunki pracy wpływały niekorzystnie na rozwój i ogólny jego stan zdrowia skarżącego. W tej sytuacji w ocenie Sądu nieskuteczne są zarzuty skargi o wadliwym ustaleniu warunków pracy (np. kwestia monotypii czynności zawodowych ), albowiem ocena tych warunków nie wpływa na fakt nie występowania u skarżącego objawów klinicznych choroby zawodowej. Mimo wieloletniej, uciążliwej pracy skarżącego na stanowisku operatora żurawia zarzuty podnoszone w skardze nie mogły być uwzględnione. Z przyczyn podanych wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie naruszenia: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał sprawy w jej granicach, lecz z naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, pomijając inne naruszenia prawa przez organ administracji (§ 5 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.), a także rozpoznał sprawę wyłącznie w zakresie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...], nie rozpoznał zaś skargi w zakresie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...], wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy przejawił się w tym, iż w sprawie niniejszej faktycznie pozostawiono decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania, pozwalałoby Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia uchylającego decyzję; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał i nie uwzględnił naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i aryt.80 k.p.a. polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zamiast decyzji kontrolą objął w istocie tylko orzeczenie lekarskie, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, związane z zebraniem i oceną materiału dowodowego przez organ administracji, których dostrzeżenie pozwalałoby Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia uchylającego decyzję. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za instancję kasacyjną, gdyż opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż skarga B. P. dotyczyła dwóch decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...]: nr [...] i nr [...]. Sąd rozpoznał skargę wyłącznie w zakresie decyzji [...]. Sąd w ogóle nie odniósł się do decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia choroby (...). Zdaniem skarżącego wydane orzeczenia lekarskie opierały się na błędnych przesłankach, bowiem wadliwie przyjęto, iż jego praca nie ma charakteru monotypicznego. W ocenie strony skarżącej organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd, przyjmując, że orzeczenie lekarskie wiązało organ przy wydawaniu decyzji, pominął kwestię zaniechań w zakresie innych czynności dowodowych wskazanych w cytowanych przepisach rozporządzenia oraz oceny (a nie zmiany) przez organ orzeczenia lekarskiego. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że organ administracji naruszył także przepis § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w ten sposób, iż oparł się na orzeczeniu lekarskim nr [...], które zostało wydane przez niewłaściwą jednostkę orzeczniczą II stopnia. Instytut Medycyny Pracy (...) zajmuje się bowiem oddziaływaniem czynników chemicznych, natomiast działaniem czynników fizycznych, których dotyczyła sprawa skarżącego - Zespół Ekspertów ds. Czynników Fizycznych przy Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej organ odwoławczy wskazał, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem B. P. sporządził w dniu [...] skargę na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] i nr [...]. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. Nr [...] z dnia [...] stała się przedmiotem skargi przed WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2397/06 i zostało w tej sprawie wydany wyrok w dniu 22 lutego 2007 r., którym WSA oddalił skargę. Powyższy wyrok nie został zaskarżony. Odnośnie zarzutu dotyczącego oceny narażenia zawodowego organ stwierdził, że ocena została dokonana w oparciu o zeznania pracodawców, świadków powołanych przez B. P. i przedstawioną przez niego charakterystyką wykonywanej pracy. Z oceny narażania zawodowego wynikało, iż praca skarżącego nie ma charakteru pracy monotypowej związanej z długotrwałym wykonywaniem czynności obciążających narząd ruchu w stopniu skutkującym rozpoznaniem choroby zawodowej. Nadto organ stwierdził, iż orzeczenia lekarskie są dla niego wiążące, a zarzut sporządzenia tych orzeczeń przez niewłaściwą jednostkę nie jest zasadny, bowiem brak jest jakiejkolwiek wykładni, że Instytut Medycyny Pracy w Ł. zajmuje się rozpoznawaniem chorób wywołanych przez czynniki chemiczne, a Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeka w sprawach chorób spowodowanych czynnikami fizycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy przede wszystkim zauważyć, że definicję choroby zawodowej określa przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 – dalej zwanego rozporządzeniem) stanowiąc, iż "przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Katalog chorób zawodowych stosownie do § 1 rozporządzenia ustalono w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do tegoż rozporządzenia. Stwierdzić trzeba, iż obowiązujący wykaz chorób zawodowych stanowi zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba, która jest wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Konsekwentnie trzeba więc przyjąć, że zachorowanie na chorobę, nawet w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie, nie daje podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie u B. P. nie stwierdzono choroby zawodowej w postaci [...], a więc jednostki chorobowej wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Stan zdrowia skarżącego potwierdzono w dwu orzeczeniach lekarskich wydanych po wyczerpaniu trybu postępowania określonego w § 7 rozporządzenia. Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Oczywiście organ administracji prowadzący przedmiotowe postępowanie dokonuje oceny materiału dowodowego przed wydaniem swej decyzji zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej jednakże sprawie strona wnosząca kasację nie wykazała takich okoliczności, które podważyłyby trafność oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, a tym samym upoważniającym do przyjęcia innego stanu faktycznego, niż ten, który przyjęto w decyzji przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej. Nie jest bowiem zasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia jednostkami orzeczniczymi II stopnia są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo-rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie lekarskie z dnia [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł., jako jednostkę orzeczniczą II stopnia, sporządzone zostało przez podmiot nieuprawniony. Mając na względzie uwagi wyżej przytoczone nie można podzielić trafności zarzutu kasacji naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które miało zdaniem skarżącego polegać na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał i nie uwzględnił naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Chybiony jest też zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. Nr [...] z dnia [...] była przedmiotem skargi rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2397/06 i w sprawie tej wydano w dniu 22 lutego 2007 r. wyrok, którym Sąd wniesioną skargę oddalił, a wobec braku kasacji orzeczenie to stało się prawomocne. Nie może w tej sytuacji oczekiwać strona wnosząca kasację w sprawie przedmiotowej, a więc dotyczącej zaskarżonego wyroku, którym objęta była kontrola decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...], iż objęte zostanie przedmiotową kasacją badanie zasadności wyroku kontrolującego decyzję nr [...]. Wobec tego, że wydano dwie decyzje, dotyczące różnych jednostek chorobowych, a w konsekwencji nastąpiło wydanie dwu wyroków przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, iż nie zachodzi żadna prawna podstawa upoważniająca w okolicznościach niniejszej sprawy do rozpoznanie w oparciu o przedmiotową kasację zasadności wyroku, którym objęto kontrolę decyzji nr [...]. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. P. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się przedmiotem sprawy, biorąc ponadto pod uwagę fakty związane ze stanem majątkowym i sytuacją życiową B. P. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wydał postanowienie o przyznaniu tej pomocy.