IV SA/Wr 637/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. M. (skarżący) w niniejszej sprawie jest decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (MOPS) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Decyzje te zostały oparte na podstawie art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), ustawa. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej SKO stwierdziło: Wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką-J. M.. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wyniósł 542,63 zł, a więc nie przekroczył kwoty 623,00 zł, uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ dalej wskazał, że w przypadku skarżącego ostatni stosunek pracy został rozwiązany z dniem 30 kwietnia 2000 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Następnie skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna i w okresie od 16 maja 2000 r. do 15 listopada 2000 r. pobierał z tego tytułu zasiłek. Natomiast matka skarżącego - osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, z dnia 19 czerwca 2001 r. Ponadto skarżący złożył oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że stracił pracę na skutek wypowiedzenia umowy przez zakład pracy. Tym samym nie został spełniony jeden z podstawowych warunków uprawniających wnioskodawców do specjalnego zasiłku opiekuńczego - skarżący nie zrezygnował bowiem z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną i rodzinną. Podał, że otrzymał pismo MOPS informujące go o zmianach w przepisach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, utracie dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. i możliwości otrzymania w zamian specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zarzucił, że MOPS wcześniej uznał go za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia i po trzech latach nie można przyjąć innej interpretacji tego warunku. Stwierdził, że skoro w 2010 roku istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakończeniem pracy a podjęciem opieki to istnieje on nadal. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego /.../. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 ustawy). Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że aby mogło zostać przyznane przedmiotowe świadczenie - poza dochodem nieprzekraczającym wskazanego kryterium - musi wystąpić bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub pracy zarobkowej przez Stronę a sprawowaniem przez nią opieki. W sprawie dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekroczył kwoty 623,00 zł, uprawniającej do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże trafnie zauważył organ I instancji w zaskarżonej decyzji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki. Z akt sprawy wynika, że skarżący był zatrudniony do dnia 30 kwietnia 2000 r., przy czym stosunek pracy został rozwiązany przez pracodawcę. W oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2013 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną, skarżący podał, że umowę o pracę wypowiedział pracodawca z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Z kolei jego matka - osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 19 czerwca 2001 r. wydanym przez lekarza orzecznika ZUS. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. W sprawie nie zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) przysługiwało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. (...). Z art. 17 ust. 1 ustawy wynikało, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmowali lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która - nie pracując wcześniej - nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która m.in. zmieniła zasady przyznawania świadczeń o charakterze opiekuńczym. W aktualnym stanie prawnym, sama okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki (jak to miało miejsce w przypadku skarżącego w roku 2010) nie jest już przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. O to świadczenie może skutecznie ubiegać się jedynie taka osoba, która mając zatrudnienie zrzeka się go w celu sprawowania opieki. Taka sytuacja w stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca, bo o ile można było uznać, że skarżący nie poszukuje pracy ze względu na sprawowanie opieki nad matką, to nie można uznać, że zrezygnował z pracy w tym celu. Z przytoczonych wyżej względów, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy stwierdza, że nie ma możliwości uwzględnienia odwołania i przyznania świadczenia. Kolegium podkreśla, że organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy, które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. (...). Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 16 a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki. Uznał taką interpretację za nieżyciową i krzywdzącą. Wniósł o uchylenie decyzji gdyż w postępowaniu w sprawie świadczeń opiekuńczych należy się kierować przede wszystkim dobrem osób ubiegających się o te świadczenia, ochroną ich dóbr osobistych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył niekorzystne zmiany w regulacji zasiłków pielęgnacyjnych i opiekuńczych do Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji RP. W dalszych motywach skargi stwierdził, że MOPS przyznając świadczenie pielęgnacyjne w 2010 r. uznał go za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, zatem po 3 latach nie można przyjąć innej interpretacji. Ponadto uważa, że prawo nie może działać wstecz i nawet jeśli od 1 lipca br. obowiązuje nowa ustawa, to nowe warunki przyznawania tego świadczenia ze względu na potrzebę respektowania zasady ochrony praw nabytych nie powinny dotyczyć osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Opiekę nad matką sprawuje faktycznie z chwilą zakończania pracy zawodowej w dniu 30 kwietnia 2000 r. (wówczas inwalidką II grupy), a dzień 18 maja 2001 r. - uznania matki przez lekarza orzecznika ZUS za całkowicie, niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, wyrejestrowanie się z dniem 20 kwietnia 2010 r. z Urzędu Pracy z rejestru bezrobotnych oraz codzienną opiekę nad nią do dnia dzisiejszego uważa za spełnienie wymogu istnienia związku przyczynowo skutkowego, tj. rezygnacji z zatrudnienia i sprawowania opieki. Jeśli w 2010 r. istniał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zakończeniem pracy a podjęciem opieki to istnieje on nadal. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest zasadna. 1. Sąd administracyjny bowiem kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a orzeczenia kwestionowane przez skarżącego odpowiadają prawu (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został powołany przepis art. 16 a ust. 1 ustawy, według którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Jednym z warunków uzyskania tego rodzaju świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: powstania konieczności opieki, rezygnacji w związku z tym z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęciem starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżący tego warunku nie spełnia. Jak wynika z akt sprawy skarżący przestał pracować skutkiem rozwiązania stosunku pracy z dniem 30 kwietnia 2000 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna i w okresie od 16 maja 2000 r. do 15 listopada 2000 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnego. Matka skarżącego natomiast uzyskała orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji w dniu 19 czerwca 2001 r. Nie doszło zatem, po stronie skarżącego, do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność ta jest wystarczająca do podjęcia przez organy pomocy społecznej negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznawania takiego zasiłku nie zostanie spełniona. Z tych powodów interpretacji art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy dokonanej przez organy orzekające nie można uznać za niezasadną. 3. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne od 1 kwietnia 2010 r. na podstawie decyzji MOPS z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Decyzja ta wygasła 1 lipca 2013 r. z mocy prawa (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Dz.U. poz. 1548). Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny jednakże orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w tej sprawie doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto zdaniem Trybunału sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Zrealizowanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, będzie wymagało zmiany prawa. Sam bowiem wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń po 30 czerwca 2013 r. ani nie tworzy podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem RPO – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (s. 25 uzasadnienia wyroku TK). 4. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.