III SA/Kr 315/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r. W dniu 19 września 2011r. J. K. – K. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku na opał (k. 564). Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta orzekł o odmowie przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup opału. Organ ustalił, że J. K. – K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem B. oraz dziećmi: H. i Z. W odrębnym gospodarstwie domowym pozostaje teściowa. Przyczyną odmowy było uznanie, że dochody rodziny za miesiąc sierpień 2011r. wynosiły 1707,18 zł. Ustalając powyższą kwotę organ zaliczył do niej zasiłki rodzinne w wysokości 159 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153zł, rentę męża 691,29zł, świadczenia ZUS (zasiłek chorobowy 40,04zł oraz świadczenie rehabilitacyjne 1462,20zł) i dochód z działalności gospodarczej zgodnie z oświadczeniem – 42,41zł. Dochód ten został pomniejszony o składki do ZUS na ubezpieczenie społeczne z tyt. prowadzonej działalności gospodarczej i ubezpieczenie zdrowotne (593,37zł i 243,39zł). Organ ustalił, że opłaty mieszkaniowe w miesiącu sierpniu 2011r. w kwocie 669,03zł zostały uregulowane przez teściową. Organ stwierdził równocześnie, że rodzina wnioskodawczyni posiada znaczne możliwości rozwiązania problemów finansowych we własnym zakresie np. poprzez spieniężenie posiadanych nieruchomości lub podjęcie aktywności zawodowej przez męża, co przyniosłoby dodatkowe dochody rodzinie. Zdaniem organu z tych możliwości strona nie chce korzystać, podając argumentację, która nie może być przyjęta przez organ, m.in. ochrona majątku przed zajęciem komorniczym, nieznajomość asortymentu sklepowego przez męża, konieczność tworzenia nowych miejsc pracy w dobie kryzysu. W odwołaniu od tej decyzji J. K. – K. zarzuciła błędną analizę materiału zebranego w trakcie wywiadu oraz błędy rachunkowe w obliczeniu dochodu. Przedstawiła wysokość kwot, które jej zdaniem powinny stanowić podstawę do obliczenia dochodu jej rodziny za miesiąc sierpień 2011r. Jej zdaniem prawidłowo policzony dochód za miesiąc sierpień 2011r. wynosi 1311,93zł, a nie 1707,18zł jak przyjął organ. Powodem tej różnicy jest między innymi uwzględnienie przez organ dochodu za miesiąc sierpień z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego, które jednak zostało wypłacone dopiero we wrześniu. Nadto organ wadliwie przyjął dochody z działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 9 stycznia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania pani J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup opału. Organ ten stwierdził, że decyzja ta "co do zasady nie została wydana z naruszeniem prawa", spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Przy obliczaniu dochodu uwzględniono dochody miesiąca złożenia wniosku, po czym organ przytoczył treść art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ powołał ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wyrażone w art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie dochodu odwołującej się organ powtórzył za organem I instancji, że w miesiącu bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 19 września 2011, czyli w sierpniu 2011 r. rodzina strony uzyskała dochód w łącznej wysokości 1707,18 zł i przekroczyła tym samym kryterium dochodowe dla tego rodzaju rodziny, które w świetle ustawy wynosi 4x351zł=1404zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nie zawsze zatem pomoc społeczna może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony. Decyzja dotycząca zasiłku celowego specjalnego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Organ uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja wnioskodawczyni była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Kolegium wydana decyzja nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Jak ustalił organ pierwszej instancji, J. K. – K. i jej rodzina nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, bo posiada majątek nieruchomy, który mogłaby odpłatnie zbyć i uzyskać potrzebne do życia środki finansowe. Wynika to z akt sprawy [...], a w szczególności z aktu notarialnego (k. 357-355 tychże akt) Repertorium A nr [...] umowy darowizny zawartej w dniu 18 stycznia 2011r. pomiędzy małżonkami – J. K. – K. i B. K. a trzecią osobą obcą, której darują udziały wynoszące 33/100 części w nieruchomości położonej w M gmina L o powierzchni 43 ary i nieruchomości położonej w M o powierzchni 17 arów oraz udział wynoszący 1/100 części w nieruchomości położonej w C o powierzchni 23 ary. Z oświadczenia J. K. – K. wynika, że "darowizna ta miała na celu uniknięcie zlicytowania nas przez ZUS". W ocenie organu, nieodpłatne wyzbywanie się majątku nieruchomego na pewno nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości, lecz musi być uznane za rodzaj marnotrawienia własnych zasobów. W skardze na tę decyzję J. K. – K. zarzuciła błędną interpretację darowizny, co powoduje że Ośrodek jak i SKO tkwią w błędnym wniosku opartym nie na jej oświadczeniu, lecz na swoim zdaniu, które na siłę jest dopasowane do przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących marnotrawienia własnych zasobów finansowych, co powoduje stwierdzenie o nieodpłatnym wyzbywaniu się majątku oraz zmuszanie jej rodziny do sprzedaży pola rolnego, gdy SKO ma pełną świadomość roszczeń pauliańskich. Skarżąca ponowiła także zarzut błędnego obliczenia dochodu za miesiąc sierpień 2011, wskazując dowody na podstawie których winno było nastąpić prawidłowe wyliczenie dochodu. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli akt wydany w granicach sprawy, której dotyczy skarga, narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Skarżąca w swoim wniosku domagała się udzielania jej pomocy finansowej na zakup opału. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Dlatego też organy rozpatrując wniosek skarżącej, ustalały jej sytuację dochodową i badały czy spełnia kryterium dochodowe. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W przedmiotowej sprawie organ administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej k.p.a.) wynika, iż organy prowadzące postępowanie obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie oba orzekające organy uznały przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzygając w przedmiocie nie zasiłku celowego, lecz w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów skarżącej co do błędnego przyjęcia wysokości tego dochodu, w ogóle się do tych zarzutów nie odniósł. Przyjął za organem I instancji wysokość ustalonych dochodów, nie wyjaśniając przyczyn ustalenia dochodów w tej właśnie wysokości i nie wskazując dowodów, na których oparł się organ ustalając dochody w takiej właśnie wysokości. Obowiązkiem organu administracji jest wnikliwe i szczegółowe rozważenie, czy w tej konkretnej sprawie sytuacja życiowa wnioskodawcy oraz okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie, bądź też odmowę przyznania zasiłku celowego. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego co do wysokości dochodów skarżącej, w ogóle nie ustosunkowując się - ani w zaskarżonej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę - do podniesionych przez nią argumentów dotyczących podstaw obliczenia dochodu jej rodziny. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy, przy braku szczegółowego wyjaśnienia organów w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy organ należycie ustalił dochód skarżącej stanowiący podstawę do orzekania w przedmiocie przyznania jej zasiłku celowego lub celowego specjalnego. Zasadny jest zarzut skarżącej, że do dochodu za dany miesiąc powinny był wliczane kwoty uzyskane w danym miesiącu, a więc te, które skarżąca w danym miesiącu faktycznie otrzymała. Zasadny jest też zarzut, że przy obliczaniu dochodu organ winien był odjąć kwotę podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 8 ust. 3 pkt 1), a przy ustalaniu dochodu z działalności gospodarczej, organ winien był uwzględnić zasady obliczania wysokości dochodu z tego tytułu przewidziane w art. 8 ust. 5. Tymczasem oba organy orzekające w niniejszej sprawie skupiły się na kwestii wyjaśnienia, że zasady przyznawania zasiłku celowego specjalnego odbiegają od zasad przyznawania zasiłku celowego i że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja uzasadniająca przyznanie skarżącej zasiłku specjalnego. Brak natomiast w niniejszej sprawie szczegółowego ustalenia i uzasadnienia, na jakich dowodach oparły się organy ustalając, że w niniejszej sprawie należy rozważać ewentualne przyznanie zasiłku celowego specjalnego a nie zasiłku celowego, a więc, że kryterium dochodowe zostało przekroczone. Należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym sprecyzowana została m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., w wydanym rozstrzygnięciu winien wskazać wszystkie fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej . Zdaniem Sądu powyższe reguły wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały naruszone przez organu administracji przy rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej. Prezydent Miasta rozpatrując ten wniosek uznał, iż brak jest podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego na zakup opału z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Niemniej organ nie wskazał na jakiej podstawie określił, iż dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (dochód z sierpnia 2011r.) wynosił 1707,11 zł, a w szczególności nie wskazał na jakiej podstawie ustalił wysokość otrzymanego przez stronę świadczenia rehabilitacyjnego w kwocie 1462,20 zł, jak również na podstawie jakich dowodów organ ustalił wysokość dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Również organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjęto te kwoty. Zauważyć należy, iż w przeprowadzonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wywiadzie środowiskowym z dnia 21 września 2011r.(k. 564) ustalono, że w miesiącu sierpniu 2011r. skarżąca nie otrzymała świadczenia rehabilitacyjnego. Brak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji szczegółowego wskazania dowodów przyjętych jako podstawa do ustalenia wysokości dochodu skarżącej powoduje, że nie można uznać zarówno decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za wydane z poszanowaniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś za dostatecznie i prawidłowo uzasadnione. Dokładne wyjaśnienie kwestii wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącą w sierpniu 2011r. jest o tyle istotne, iż w przypadku, gdyby skarżąca w miesiącu sierpniu 2011r. otrzymała świadczenie rehabilitacyjne w wysokości wskazywanej przez skarżącą w odwołaniu i skardze (kwota 1149,40zł) i gdyby zasadny okazał się zarzut wadliwie przyjętej kwoty dochodu z działalności gospodarczej, to spełniałaby kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniałoby rozważenie przez organ zasadności udzielenia jej pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 powoływanej ustawy, a nie zasiłku celowego specjalnego z art. 41 pkt. 1 tej ustawy. Podjęcie decyzji przez organy bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek, którymi kierowały się organy wydając rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku skarżącej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, należało decyzje obu instancji wyeliminować z obrotu prawnego, orzekając jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, prawidłowo ustalając i uzasadniając wysokość dochodu skarżącej stanowiącego podstawę do rozstrzygania w przedmiocie zasiłku celowego. Zatem wniosek J. K. – K. z dnia 19.09.2011r. wymaga ponownego rozpoznania w celu dokładnego ustalenia kwoty dochodu otrzymanego przez stronę w sierpniu 2011r. Dopiero na podstawie tych ustaleń, w zależności od wysokości prawidłowo obliczonego dochodu, organ będzie mógł wydać decyzję albo orzekającą w kwestii zasiłku celowego, albo celowego specjalnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.