I OSK 1996/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska - spr., Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 894/06 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2006r sygn. IISA/Wa 894/06 oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że powołaną decyzją Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...] odmawiającą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...]. Wojewoda podał przy tym, że B. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta O., stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4, art. 75 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), przyznał B. K. prawo do zasiłku w wysokości 120 % zasiłku podstawowego od dnia [...] na czas 12 miesięcy, skrócony o okres, za który wypłacono zainteresowanemu odszkodowanie. ZUS Oddział w P. Inspektorat w O. zawiadomił organ zatrudnienia, iż B. K. od dnia [...] otrzymuje świadczenie przedemerytalne. Wówczas Starosta O. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] z powodu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wnioskiem z dnia [...] (uzupełnionym w dniu [...]) B. K. zwrócił się do Wojewody M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty O. z dnia [...] przyznającą mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. W załączeniu przedstawił pismo Zakładów [...] w O., informujące, że przyczyną rozwiązania z nim umowy o pracę była upadłość zakładu. Zdaniem Wojewody decyzja Starosty O. z dnia [...] wydana została zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa. B. K. nie kwestionował tego rozstrzygnięcia oraz nie podważał zasadności przyznania mu od dnia [...] zasiłku dla bezrobotnych i nie występował o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wniosek o świadczenie przedemerytalne skierował dopiero w dacie złożenia wniosku o wznowienie, tj. [...], kiedy to organy zatrudnienia nie były już właściwe w sprawie przyznania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. podniósł, że Oddział ZUS w P. Inspektorat w O. z dniem [...] przyznał mu świadczenie przedemerytalne, na podstawie dokumentacji przedstawionej w dniu [...] w PUP w O.. W dacie tej rejestracji spełniał warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego według obowiązującego wówczas stanu prawnego, o czym informował pracowników Urzędu. Uznał, że nieprawidłowe działania urzędników nie powinny wywoływać dla niego negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewody M., podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Reguły związane ze wszczęciem tego postępowania oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W pierwszej fazie postępowania organ administracji sprawdza jedynie czy strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania. Jeśli przesłanki te są powołane we wniosku strony, to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i ocenić czy rzeczywiście zostały one spełnione. Po wznowieniu postępowania podstawę uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu, mogą stanowić wyłącznie przesłanki enumeratywnie określone w art. 145 § 1 kpa lub w art. 145 a § 1 kpa. Zdaniem Sądu, Wojewoda M. trafnie przyjął, iż brak było podstaw do uchylenia we wznowieniowym postępowaniu decyzji Starosty O. z dnia [...] o przyznaniu B. K. prawa do 120% podstawowej wysokości zasiłku od dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem, iż w niniejszej sprawie żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty O. nie naruszały prawa przez odmowę uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...]. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że przedmiotem postępowania wznowieniowego mogła być jedynie sprawa, będąca przedmiotem decyzji ostatecznej z dnia [...], tj. uznania skarżącego za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Nie mogły być natomiast w sprawie tej badane kwestie dotyczące świadczenia przedemerytalnego, gdyż tej kwestii organ nigdy wcześniej nie rozstrzygał. Wznowić można zaś jedynie postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, a w sprawie świadczenia przedemerytalnego Starosta O. żadnej decyzji nie wydawał. Skarżący zarówno we wniosku o wznowienie z dnia [...], jak i w piśmie kierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...],. podawał, że decyzja o przyznaniu mu zasiłku dla bezrobotnych wydana została wbrew jego oczekiwaniom, ponieważ w dacie jej wydania spełniał warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wskazywał, że w odwołaniu od tej decyzji z dnia [...] podnosił, że posiada [...] letni staż pracy oraz, że ostatnie rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu upadłości - niewypłacalności pracodawcy, a więc że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów. Jednakże organ bezpodstawnie ustalił mu tylko prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wysuwany przez skarżącego zarzut wadliwego ustalenia przez Starostę O. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] zakresu jego żądania może być ewentualnie podstawą do złożenia przez niego odrębnego wniosku do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie podważa natomiast, zdaniem Sądu, legalności wydanych we wznowionym postępowaniu decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa formalnego przez niewłaściwe zastosowanie art.145 § 1 pkt.5 kpa polegające na bezzasadnym uznaniu, iż złożone przez skarżącego dokumenty, w szczególności nowe świadectwo pracy oraz pismo Zakładów [...] w O. z [...] nie stanowiły podstawy wznowienia postępowania. Autor skargi stwierdził przy tym, że przesłanką wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi podejmującemu takie rozstrzygnięcie (art.145 § 1 pkt. 5 kpa). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne oraz są nowe. Istniały one w dniu wydania decyzji ale nie były znane organowi. Tak też powinny być ocenione przedstawione przez skarżącego dokumenty. Organ wydając decyzję, nie wiedział bowiem o upadłości Zakładów [...] w O.. Spełnione więc zostały przesłanki do wznowienia postępowania i zmiany zaskarżonej decyzji. Błędna ocena przez Sąd I instancji nowych zaistniałych w sprawie okoliczności faktyczne, powinna skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl art. 176 powyższej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie zaś do treści art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa naruszonych jego zdaniem przez Sąd I instancji. Jest on ponadto zobowiązany podać, czy podniesiona przez niego podstawa opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego czy procesowego, a także wyjaśnić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja wskazanych norm prawnych, a-- w odniesieniu do przepisów procesowych - dodatkowo opisać istotny wpływ naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania, uzupełniania czy korygowania zarzutów omawianego środka zaskarżenia. Nie może zatem oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem przepisów, naruszenia których autor skargi kasacyjnej wprost nie wytknął Sądowi I instancji. Oznacza to, że zakres kontroli przez NSA orzeczenia Sądu I instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ani w petitum ani w uzasadnieniu nie wskazuje wprost podstawy prawnej, na której została oparta. Zarzuca ona natomiast Sądowi I instancji naruszenie "prawa formalnego", tj. art. 145 § 1 pkt.5 kpa. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego, działając na podstawie przepisów wspomnianej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy kontroli tej nie stosują bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem kwestionować naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów tego kodeksu. Jeżeli zamiarem autora skargi kasacyjnej było wytknięcie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, to należało wskazać konkretną normę ustawy P.p.s.a. Samo powołanie art.145§ 1 pkt 5 kpa nie mogło zaś odnieść zamierzonego skutku. Skoro zarzut kasacyjny został źle sformułowany, to skarga jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.