II SA/Gl 540/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonywania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., skierowanym do Starostwa Powiatowego w B., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną wskazano w zgłoszeniu przepis art. 30 ust. 1 pkt 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Do zgłoszenia dołączono m.in. projekt oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Starosta B., powołując się na art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja wprowadzi zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, do których inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając wadliwą interpretację przepisów Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej zgłoszone przez nią roboty budowlane mieszczą się w hipotezie art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, a tym samym wymagają uprzedniego zgłoszenia, nie zaś uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości realizacji tego typu przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia powoduje, iż błędna jest interpretacja, jakoby przedmiotowa inwestycja zwiększyła ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Stwierdzono, że w otoczeniu stacji bazowej w odległości [...] m od anten nadawczych powyżej [...] m nad poziomem terenu nie będą znajdowały się miejsca dostępne dla ludności. Tym samym nie zwiększą się ograniczenia bądź uciążliwości dla terenów sąsiednich. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. W szczególności organ ten wskazał, że zwiększenie liczby urządzeń technicznych stacji oraz jej usytuowanie na poziomie dachu 11-sto kondygnacyjnego budynku mieszkalnego otoczonego podobnymi obiektami, może spowodować ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wojewoda stwierdził ponadto, że jedyną drogą umożliwiającą nadzór nad prawidłową i zgodną z przedłożonym projektem budowlanym realizacją inwestycji jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. Tryb zgłoszenia nie zapewnia właściwemu organowi takiej możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 7 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 3c oraz art. 30 ust. 2, a ponadto przepisów art. 9, 10, 77 § 1 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie argumentację mającą świadczyć o niewłaściwym zastosowaniu przez organy art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaznaczyła, że zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3c nie jest uzależnione od uznania administracyjnego organów. Przepis ten jest w jej ocenie niewątpliwie adresowany do operatorów telefonii komórkowej. Podniosła także, iż pominięte zostały ustalenia dokonane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej w oparciu o raport oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż rozstrzygnięcie zapadło na podstawie materiału dowodowego, który był kompletny i wystarczający do dokonania wiążących ustaleń. Zwrócił uwagę na błędnie oznaczony w skardze zakres inwestycji. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca sprostowała zakres inwestycji, podtrzymując pozostałe wnioski i twierdzenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z przekroczeniem swobody uznania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zdaniem Sądu inwestycja objęta zgłoszeniem skarżącej polegać miała na wykonywaniu robót budowlanych nie wymagających co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Stacje bazowe telefonii komórkowej instalowane na istniejących obiektach do takich właśnie urządzeń należą (por. wyrok tut. Sądu z dnia 28 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 328/07, niepubl.). Z kolei do tego typu urządzeń znajdzie zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) lub c) Prawa budowlanego. W zależności zatem od wysokości urządzenia względnie od natężenia pól elektromagnetycznych emitowanych przez te urządzenia, zamiar ich instalacji wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ pierwszej instancji w stosunku do wyżej opisanego zamiaru inwestycyjnego nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powołując się przy tym na przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podkreślić należy, że możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych oparta jest w znacznym stopniu na uznaniu organu. Skoro tak, to obowiązkiem organu jest wyczerpujące uzasadnienie okoliczności, które za takim uznaniem przemawiają. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji uznania administracyjnego wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (zob.: wyrok NSA z 19 stycznia 2006 roku, sygn. I OSK 777/05). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tylko przywołanie okoliczności stanowiących przesłankę materialnoprawną do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia bez jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym w konkretnym wypadku te okoliczności miałyby polegać. Słusznie zauważa skarżąca, że postępowanie zgłoszeniowe poprzedzone zostało postępowaniem w sprawie uwarunkowań środowiskowych i zakończone zostało ostateczną, pozytywną decyzją Prezydenta Miasta B. Tym bardziej rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wykazanie w zaskarżonej decyzji na czym owe uciążliwości bądź zwiększenie ograniczeń miałoby polegać. Organ winien był skonkretyzować te zagrożenia i odnieść je do wnioskowanej inwestycji w powiązaniu ze znajdującymi się w aktach sprawy wynikami postępowania środowiskowego. Decyzja uznaniowa, tak jak każda inna decyzja, wymaga wyczerpującego uzasadnienia co do okoliczności tak prawnych, jak i faktycznych towarzyszących jej podjęciu (art. 107 § 3 kpa), czego w kontrolowanej decyzji zabrakło. Wskazać przyjdzie także, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 roku, sygn. II SA 2486/01). O ile w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa było dopuszczalne, o tyle brak dostatecznego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia świadczy o przekroczeniu granic uznania. Nie zasługuje także na uwzględnienie argument organu odwoławczego, że dopiero pozwolenie stwarza właściwym organom możliwość kontroli zamierzonego celu inwestycyjnego. To ustawodawca wprowadził zasady zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę, a jedynie w szczególnych przypadkach, dostatecznie uzasadnionych, uprawnieniem organu jest ograniczenie tych zasad. Prawo budowlane przewiduje inne instytucje umożliwiające właściwym organom kontrolę prawidłowości realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o zgłoszenie. Rozważania powyższe tym bardziej znajdują uzasadnienie, że przesłanki określone w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego należą do nieprecyzyjnych, co tym bardziej powoduje, że ich zastosowanie wymaga od organu wnikliwego przeanalizowania i uzasadnienia (por. J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane - Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 379). Pomimo, że wskazanymi wyżej uchybieniami dotknięte są decyzje organów obu instancji, Sąd ograniczył się do uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na sciśle ograniczony w czasie charakter postępowania zgłoszeniowego. Sąd miał także na uwadze możliwość konwalidacji dostrzeżonych uchybień w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli natomiast organ odwoławczy nie zdoła na podstawie posiadanego materiału dowodowego obronić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wtedy uchyli decyzję tego organu i umorzy postępowanie w sprawie. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa (x2) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).