I OSK 3400/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 53/18 w sprawie ze skargi S. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla punkt I (pierwszy) zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do załatwienia odwołania S.B. z dnia 11 czerwca 2015 r. od decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SAB/Kr 53/18) po rozpoznaniu skargi S. B. (błędnie określonego w sentencji jako "B.") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości: l. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do załatwienia odwołania skarżącego S. B. z dnia 11 czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z wyrokiem; II. stwierdził, iż Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 14 maja 2015 r. Starosta L. orzekł: 1. o zwrocie niezabudowanej nieruchomości oznaczonej numerami działek ewidencyjnych: - [...] o powierzchni 0,0713 ha, powstałej z części pgr. l. kat. [...], - [...] o powierzchni 0,0087 ha, powstałej z części pgr. l. kat. [...], - [...] o powierzchni 0,0107 ha, powstałej z części pgr. l. kat. [...], - [...] o powierzchni 0,0044 ha, powstałej z części pgr. l. kat. [...], - [...] o powierzchni 0,0050 ha, powstałej z pgr. l. kat. [...], położonych w L., w [...] na rzecz W. B. w 1/2 części i S. B. w 1/2 części, 2. o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 5.550,00 zł, 3. o zwrocie na rzecz Gminy Miasta L. zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 5.550,00 zł, które płatne jest przez W. B. i S. B. w kwocie po 2.775,00 zł każdy, 4. o odmowie zwrotu nieruchomości obejmującej parcele gruntowe l. kat.: [...] wymienione w decyzji wywłaszczeniowej oraz nr [...] w odniesieniu do których zostały zgłoszone roszczenia w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 25 sierpnia 2009 r. oraz w piśmie wnioskodawców z dnia 26 października 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. B., W. B., Gmina [...] oraz Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o. o. W dniu 4 grudnia 2017 r. W. B. i S. B. złożyli do Wojewody Małopolskiego "skargę na przewlekłość postępowania". W dniu 15 lutego 2018 r. S. B. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania przed Wojewodą Małopolskim poprzez rażące przekroczenie terminów postępowania w sprawie rozpoznania odwołania złożonego w dniu 11 czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda pozostawił sprawę do uznania Sądu, wskazując, że trudno mówić o bezczynności, skoro wydał rozstrzygnięcie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za zasadną. Analizując pojęcie "bezczynności organu administracji publicznej" w świetle przepisów art. 35 i art. 36 K.p.a., Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna. Natomiast wydanie przez organ orzeczenia w dniu 8 marca 2018 r. przed datą wyrokowania nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) słowa "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności prowadzenia postępowania. Sąd nie miał wątpliwości, że postępowanie Wojewody Małopolskiego w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób wadliwy. Zostało zainicjowane 10 czerwca 2015 r., tj. w dniu w którym do Wojewody Małopolskiego wpłynęły odwołanie Gminy [...] i Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółki z o.o. w L., a decyzja została wydana dopiero z w dniu 8 marca 2018, tj. po 2 latach i ponad 8 miesiącach. Wojewoda po dniu 21 grudnia 2015 r. nie dopełnił obowiązku wskazanego w art. 36 § 1 i 2 K.p.a., ponieważ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Bezsprzecznie zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej, ponieważ organ naruszył przepis art. 35 § 3 K.p.a. Argumenty natomiast o dużej ilości spraw, jakie wpłynęły w latach 2015 - 2017 oraz znacznej rotacji kadry Sąd uznał za całkowicie bezzasadne. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy w drodze decyzji, przy czym nie wskazał żadnych racjonalnych argumentów, które mogłyby uzasadniać okres 2 lat i ponad 8 miesięcy prowadzenia postępowania odwoławczego. Argumentów takich Sąd nie dopatrzył się także po zbadaniu akt sprawy. Działanie organu należy więc zinterpretować jako lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Organ naruszył zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), jak i zawarte w art. 7 i art. 8 K.p.a. zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do załatwienia odwołania i orzekł, że organ ten dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych prawem. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: - w związku z art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 powyższej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia wnosząc skargę oraz orzekanie w sprawie pomimo zaistnienia przeszkody do rozpoznania sprawy uzasadniające odrzucenie skargi, - w związku z art. 149 § 1 pkt 1 powyższej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ zobowiązany jest do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pismo skarżącego z dnia 4 grudnia 2017 r. "skarga na przewlekłość postępowania" zostało zakwalifikowane zgodnie z art. 227 w związku z art. 234 pkt 1 K.p.a. Nadto wątpliwości budzi zobowiązanie organu do załatwienia odwołania, które zostało już rozpoznane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący, wzywając organ do załatwienia sprawy pismem z dnia 4 grudnia 2017 r., wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), zaś zastosowana przez niego kwalifikacja prawna pisma jako skargi (art. 227 i następne K.p.a.) nie była wiążąca dla Sądu. Organ odwoławczy z kolei, jeżeli miał wątpliwości w jakim trybie strona wnosi ww. pismo, mógł zwrócić się do niej o jego sprecyzowanie zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Oceniając z kolei drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, że poza sporem pozostawało ustalenie, że organ odwoławczy, nie rozpoznając odwołania skarżącego pozostawał w bezczynności. Jak słusznie podkreślał Sąd pierwszej instancji, o bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Taka okoliczność nie była kwestionowana w niniejszej sprawie. Należy jednak zauważyć, że w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie wymierzenie grzywny. Tym samym stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego nie uwzględnia pełnej treści art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63, a także wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1441/16, 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1308/15, 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2158/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 189 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono, jak w punkcie drugim na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. .