I OW 190/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy D. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. Sp. j. z siedzibą w S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. Wójt Gminy D. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy D. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. J. z siedzibą w S. dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu w miejscowości M. z drogi zbiorczej na działki nr [...] i [...] obręb M., gmina D. Wójt Gminy D. wskazał, że właścicielem działki zbiorczej nr ew. [...] obręb ewidencyjny M., z której będą obsługiwane działki inwestycyjne nr ew. [...] oraz [...] jest Skarb Państwa, zaś wyłącznym władającym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Działka znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA. Istniejąca na ww. działce droga zbiorcza powstała w ramach budowy drogi ekspresowej [...]. Droga ta nie została w żaden sposób przekazana Gminie D. ani Wójtowi Gminy D. na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, nie nastąpiło także zaliczenie ww. drogi do kategorii dróg gminnych. Wszelkie obowiązki zarządcy drogi wykonywał i wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wnioskujący organ podkreślił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tylko droga stanowiąca własność gminy może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi o znaczeniu lokalnym [...] (dawniej oznaczana - droga gminna nr [...]) na odcinku zlokalizowanym na działkach nr ew. [...] i [...]. Zarządcą tego odcinka drogi jest Wójt Gminy D.. Przedmiotowy odcinek drogi lokalnej, z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie tj. [...].07.2009 r., stał się droga gminną, o czym stanowi art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazany odcinek drogi lokalnej ma początek w miejscu włączenia do istniejącej drogi prowadzącej do wsi C. Przedmiotowa droga wybudowana została w ciągu istniejących dróg gminnych, których przebieg przerwany został w wyniku rozbudowy, ograniczenia dostępności i całkowitego wygrodzenia drogi krajowej [...], w celu zachowania ich ciągłości poprzez stworzenie sieci dróg do obsługi ruchu lokalnego, z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej. Dotychczasowe włączenie istniejącej drogi gminnej do/z wsi C. do drogi krajowej nr [...] poprzez skrzyżowanie jednopoziomowe w M. (km [...]) zostało zastąpione nowym włączeniem poprowadzonym przez drogi lokalne przebudowane/wybudowane w ramach inwestycji GDDKiA do węzła N. (km [...]). Ponadto, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości M. znajdują się na obszarze wydzielenia 11UR-1. Zgodnie z zapisami ww. uchwały na obszarach 11UR-1 oraz 11UR-2 przewiduje się tereny usług technicznych i drobnej wytwórczości. Na ww. obszarach nie planuje się drogi ekspresowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych, co wprost wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż droga krajowa, czyli nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 29, 39 i art. 40 ustawy, w odniesieniu do drogi gminnej. GDDKiA na terenie gminy D. jest zarządcą drogi ekspresowej [...], natomiast niemożliwe jest zakwalifikowanie przedmiotowego odcinka drogi [...] do kategorii dróg krajowych o znaczeniu międzynarodowym lub międzyregionalnym w skali państwa lub województwa. Natomiast do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA włada nieruchomościami pozyskanymi na potrzeby rozbudowy ww. drogi ekspresowej. Odnosząc się do tytułu prawnego gruntu zajętego pod drogę (ulicę) GDDKiA wskazał, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór należy rozumieć taką sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostających w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Wójtem Gminy D., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, dalej również jako: u.p.d.), zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Z kolei art. 19 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na zjazd, jest kategoria, do której droga została zaliczona. Zasadniczo (p. art. 2a u.d.p.) uprawnienie do zarządzania drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności, czy innego prawa do danej drogi publicznej, lecz jest skutkiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.), to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa. Istotne tu jest tylko to, kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie. Wskazać bowiem należy, iż organy nie przedstawiły rzetelnej i przekonującej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi, z której miałby nastąpić zjazd, do określonej kategorii. Tymczasem to ustalenie jest istotą sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Sądu w tej sprawie. Przede wszystkim nie zostało bezsprzecznie ustalone, jaki charakter ma przedmiotowy odcinek drogi. Wójt Gminy D. wskazuje, że istniejąca na działce o nr ew. [...] droga zbiorcza powstała w ramach budowy drogi ekspresowej [...] i nie została w żaden sposób przekazania Gminie, nie nastąpiło także zaliczenie ww. drogi do kategorii dróg gminnych. Z kolei GDDKiA utrzymuje, że przedmiotowy odcinek drogi, z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie, stał się drogą gminną z mocy prawa (art. 10 ust. 4 u.d.p.), jako że wybudowany on został w ciągu istniejących dróg gminnych. Należy zauważyć, że w świetle art. 10 ust. 4 u.d.p. o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej. Na podstawie przekazanych Sądowi dokumentów nie sposób bezsprzecznie ustalić, w ciągu jakiej drogi ma początek nowo wybudowany odcinek, którego dotyczy wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu, a w konsekwencji do jakiego rodzaju dróg należy go zaliczyć. W szczególności nie ma dowodów na to, że stanowi on przedłużenie drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Wyklucza to możliwość przyporządkowania spornego odcinka drogi do określonej kategorii na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero jednoznaczne ustalenie w ciągu jakiej drogi usytuowany został nowo wybudowany odcinek, z którego nastąpić ma zjazd, pozwoli na ocenę do jakiej kategorii dróg należy go zaliczyć, i w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi, a tym samym organem właściwym w sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.