I OW 106/21

SENTENCJA Dnia 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Wójtem Gminy Nieborów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. S. o skierowanie i refundację kosztów pobytu w schronisku oraz przyznanie zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Nieborów jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Poznania wnioskiem z dnia 15 czerwca 2021 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Nieborów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. S. o skierowanie i refundację kosztów pobytu w schronisku oraz przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 maja 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wpłynęło postanowienie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieborowie o przekazaniu według właściwości wniosku Ł. S. dotyczącego skierowania i refundacji kosztów pobytu w schronisku [...] przy ul. [...] w Poznaniu oraz przyznania zasiłku celowego na wyrobienie zdjęć do dowodu osobistego, zakup środków czystości, odzieży i bielizny osobistej. W opinii wnioskodawcy to Wójt Gminy Nieborów jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Ł. S. Jak wynika z akt sprawy, zainteresowany przebywa obecnie w schronisku dla bezdomnych [...] przy ul. [...] w Poznaniu. Zgodnie z oświadczeniem jest on osobą bezdomną, a jego ostatnim stałym meldunkiem był adres: [...], J. - gmina Nieborów. Odwołując się do treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", Prezydent Miasta Poznania wskazał, że w przypadku osób bezdomnych właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania Ł. S. jest gmina Nieborów to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku przyznanie pomocy jest Wójt Gminy Nieborów. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Nieborów wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Ł. S. o skierowanie i refundację kosztów pobytu w schronisku oraz przyznania zasiłku celowego, wskazując że zainteresowany od dwóch lat zamieszkuje w Poznaniu, aktualnie w [...] położonego przy ul. [...]. Uwzględniając zatem dyspozycję art. 25 K.c., który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro więc Ł. S. przebywa z zamiarem stałego w Poznaniu (na co wprost wskazuje oświadczenie zawarte w jego wniosku), to miejscem jego zamieszkania jest właśnie Poznań. To zaś, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. powinno determinować właściwość Prezydenta Miasta Poznania do rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku Ł. S. o skierowanie i refundację kosztów pobytu w schronisku oraz przyznanie zasiłku celowego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Poznań jest miastem na prawach powiatu (część XV załącznika do rozporządzenia). Na podstawie § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu obejmuje powiaty: gnieźnieński, grodziski, międzychodzki, nowotomyski, poznański, szamotulski, średzki, śremski i wrzesiński oraz miasto na prawach powiatu - Poznań. Gmina Nieborów znajduje się natomiast w powiecie łowickim (część V poz. 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach obejmuje powiaty: kutnowski, łowicki, rawski i skierniewicki oraz miasto na prawach powiatu - Skierniewice (§ 1 pkt 5 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.) Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Poznania i Wójt Gminy Nieborów, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Poznania zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a). W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Z niekwestionowanych przez oba pozostające w sporze organy ustaleń wynika, że Ł. S. aktualnie przebywa w schronisku dla osób bezdomnych, tj. w [...] przy ul. [...] w Poznaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność prowadzi do uznania, że Ł. S. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jego pobytu w schronisku dla bezdomnych nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów ostatnim miejscem stałego zameldowania zainteresowanego była miejscowość J. przy [...]. Zdaniem Sądu bez znaczenia w okolicznościach tej sprawy pozostają kwestie związane z przebywaniem i zamiarem stałego pobytu Ł. S. w Poznaniu. W przypadku osób bezdomnych ustalenie właściwości miejscowej organu odbywa się bowiem na podstawie przyjętej fikcji prawnej, polegającej na tym, że właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 703). Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku Ł. S. o przyznanie prawa do wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej, jest Wójt Gminy Nieborów, gmina Nieborów jest bowiem gminą ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.