I OSK 510/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 409/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy M., na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 2 i 3, art. 30 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 554 ze zm., dalej: u.p.o.u.a.), odmówił umorzenia w całości i kwotach należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz należności powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, obciążających J. B.. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że w okresie od października 2008 r. do sierpnia 2013 r. wypłacano z funduszu alimentacyjnego zaliczkę alimentacyjną, a następnie świadczenie w zastępstwie za J. B. W tym czasie nie był on w wieku emerytalnym, jak również nie miał zamiaru uregulować ciążących na nim zobowiązań, choćby w systemie ratalnym. Wpłaty na fundusz alimentacyjny były niewielkie. Organ wyjaśnił, że umorzenie należności na poczet funduszu alimentacyjnego z przyczyny pozostawania w niedostatku czyniłoby regulację o obowiązku zwrotu martwą. Tylko wyjątkowy charakter okoliczności faktycznych mógłby uzasadniać umorzenie. Zdaniem organu, w przypadku wnioskodawcy wymienione wyjątkowe okoliczności nie wystąpiły. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie sytuacji życiowej skarżącego, który jest w wieku emerytalnym, lecz emerytury nie pobiera. Aktualnie toczy się postępowanie w ZUS dotyczące obliczenia kapitału początkowego. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 645 zł miesięcznie, mieszka u znajomego, który ponosi koszty utrzymania lokalu. Na media wydaje 150-170 zł miesięcznie, na leczenie – 50 zł miesięcznie. Skarżący posiada zaległości alimentacyjne w kwocie 128 tys. zł, a jego zobowiązania wobec innych podmiotów opiewają na kwotę 200 tys. zł. Kolegium podkreśliło, że wykładnia art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem analizy okoliczności mających uzasadnić podstawę do umorzenia należności jest bieżąca sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego. Nie należy brać pod uwagę zdarzeń przeszłych, które miały lub mogły mieć wpływ na jego obecną sytuację. Organ wskazał ponadto, że w myśl art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi umorzenie należności byłyby czynniki obiektywne, na które zobowiązany nie ma wpływu. Zdaniem Kolegium sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący, nie wyczerpuje dyspozycji z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Ponadto, skoro nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie można się zgodzić, że mimo wieku i stanu zdrowia nie może podjąć pracy, choćby lekkiej. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Do pisma procesowego z dnia 24 listopada 2020 r. skarżący załączył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego K., Wydział Gospodarczy z dnia [...] października 2020 r., sygn. akt [...], o ogłoszeniu jego upadłości jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325., dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na uznaniowy charakter decyzji opartej na przepisie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. WSA uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, aby zaskarżona decyzja miała charakter dowolny. Kolegium jasno wyartykułowało, co może uzasadniać umorzenie należności alimentacyjnych. Wydanie decyzji w reżimie uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia należności alimentacyjnych wymaga uwzględnienia słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Kolegium należycie wyważyło oba interesy, podkreślając, że państwo, a w zasadzie podatnicy, przejmują na siebie obowiązek utrzymywania dziecka zobowiązanego. Umorzenie tych należności bezpowrotnie przesądza o tym, że środki pochodzące z należności publicznoprawnych zostały spożytkowane na utrzymanie dziecka, wobec którego prawne obowiązki zobowiązanego do alimentacji nie były należycie realizowane. Te zaś środki nigdy nie zostaną zwrócone. Skarżący konsekwentnie podnosił, że pozostaje w trudnej sytuacji materialnej, jest osobą bezdomną, niezdolną do pracy z uwagi na wiek oraz stan zdrowia. Wskazywał także na prawdopodobny brak świadczenia emerytalnego z uwagi na zbyt mały staż pracy. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, który stwierdzałby niemożność podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet lekkiej, z uwagi na jego stan zdrowia, zatem twierdzenie o niemożności podjęcia pracy jest gołosłowne. Zdaniem Sądu I instancji, nie można także uznać za wiarygodne twierdzenia, że skarżący nie będzie miał możliwości poprawienia swojej sytuacji majątkowej, bowiem postępowanie przed ZUS nie było zakończone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a przyjmowanie założenia o braku przyznania takiego świadczenia jest przedwczesne i nieuprawnione. Uzyskanie świadczenia emerytalnego będzie mogło w przyszłości stanowić podstawę do choćby częściowego regulowania należności alimentacyjnych. Zatem do czasu, gdy skarżący nie uzyska ostatecznej i prawomocnej decyzji/wyroku w przedmiocie odmowy przyznania emerytury/renty z ZUS, rozpatrujące sprawę organy administracji mogą w tym zakresie argumentować, że skoro istnieje potencjalna możliwość przyznania skarżącemu świadczeń emerytalnych/rentowych, to jego sytuacja materialna może z tej przyczyny ulec poprawie. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że sytuacja dłużnika alimentacyjnego, taka jak skarżącego, z zasady jest trudna, jednakże nie należy jej kwalifikować jako sytuację wyczerpującą dyspozycję z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Trudności, które uprawniałyby do umorzenia należności, muszą być bowiem wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany. Organy, opierając się na informacjach udzielonych przez skarżącego, uzasadniły swoją ocenę, iż jego sytuacja nie jest na tyle trudna i nierokująca nadziei na poprawę, aby uzasadniała już teraz umorzenie należności zgodnie z wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji, nie można zatem zrzucić organom dowolności rozstrzygnięcia. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że jego sytuacja jest spowodowana między innymi problemami z prawem, nieudanymi przedsięwzięciami biznesowymi, a także chorobą. W opinii Sądu I instancji, dowody przedstawione przez skarżącego wskazują, że sytuacja, w jakiej się znalazł, nie ma charakteru nadzwyczajnego, nagłego, oraz że na stan ten skarżący nie miał wpływu. Organ II instancji zasadnie podnosił, że sytuacja skarżącego musi być spowodowana przez czynniki obiektywne, czyli takie, których zajście nie jest w żaden sposób uzależnione od jego woli. Dopiero zdarzenie nagłe, które diametralnie zmienia sytuację zobowiązanego alimentacyjnie, może stanowić przesłankę do rozważenia zasadności umorzenia należności alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Przy czym, taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych. W opinii Sądu I instancji odbywanie kary pozbawienia wolności, brak orzeczenia o niezdolności do pracy, brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ogłoszenie upadłości, nie są rezultatem zdarzeń, na które skarżący nie miał żadnego wpływu. Każde z tych zajść jest konsekwencją określonego postępowania skarżącego w przeszłości. To z kolei przesądza o braku charakteru nadzwyczajnego w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Nadto, wniesiono o zasądzenie dla pełnomocnika kosztów nieuiszczonej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte nawet w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności jakie ciążą na skarżącym kasacyjnie z tytułu zadłużeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy organy pobieżnie i niewszechstronnie dokonały oceny materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej oraz materialnej skarżącego kasacyjnie, które jednoznacznie wskazują na brak możliwości spłaty należności wskazanych w decyzji, co powinno zostać uwzględnione przy stosowaniu przez organy uznania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia przez SKO; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji w ślad za organami administracji publicznej, że w odniesieniu do skarżącego nie zaszły przesłanki ustawowe do umorzenia należności alimentacyjnych, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że w stosunku do skarżącego kasacyjnie zaistniały przesłanki wyrażone w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia przez SKO w P., z uwagi na fakt, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego przy wydawaniu skarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Poznaniu prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, stan zdrowia, a także ogólną sytuację finansową i życiową. Nie można zgodzić z zarzutem nieuwzględnienia całokształtu okoliczności wpływających na sytuację materialną dłużnika. Ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Na gruncie powołanego przepisu nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o sytuację dłużnika z okresu po wydaniu decyzji. Z tego też względu okoliczność ogłoszenia upadłości konsumenckiej postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2020 r., a więc już po wydaniu decyzji odmawiającej umorzenia, nie mogła mieć znaczenia przy ocenie legalności kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodzić należało się także ze stanowiskiem kontrolowanego Sądu, który uznał że na tym etapie przedwczesne jest przyjmowanie założenia o braku możliwości poprawienia sytuacji majątkowej przez skarżącego skoro postępowanie przed ZUS w sprawie przyznania świadczenia emerytalnego nie zostało jeszcze zakończone. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji wskazywane przez skarżącego okoliczności nie czyniły jego sytuacji wyjątkowej, a przez to nie mogły stawiać go w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. Poczynione przez organy ustalenia nie przesądzały o trwałym braku możliwości spłaty zadłużenia. W tych warunkach, jak słusznie przyjął kontrolowany Sąd, twierdzeniom organów o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, nie można zarzucić dowolności. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art.11, art. 77 i art. 80 K.p.a. Istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem prawidłowo ustalone w oparciu o zebrany w sposób wystarczający materiał dowodowy. WSA zasadnie zaaprobował stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i umorzenia należności skarżącego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji oddalił skargę, nie naruszając art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.