II OW 64/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2008 r. nr PN.I.0540-4-08 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Myślenickim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu postanawia: odrzucić wniosek UZASADNIENIE II OW 64 / 08 UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 sierpnia 2008 r. Wojewoda Małopolski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Starostą Myślenickim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przez A. i L. J.. Wnioskodawca wskazał, iż postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Starosta Myślenicki po otrzymaniu pisma E. G. o "wyciągniecie wniosków i interwencji w związku z brakiem zastosowania się A. i L. J. do punktu 1 "b" decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. przekazał Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu całość akt sprawy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego nie jest on właściwy do załatwienia niniejszej sprawy, lecz właściwym jest nadal Starosta Myślenicki, bowiem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej zwanej ustawą), lecz art. 35 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda stwierdził, iż kryterium stosowania oraz prawidłowego zakwalifikowania przepisów prawnych, które w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie stanowi zakreślona w art. 35 ustawy data 30 kwietnia 2007 r. będąca również datą wejścia w życie tej ustawy, jak i rozumienie pojęcia szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi. W ocenie wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, pojęcie szkody w środowisku dotyczące powierzchni ziemi w rozumieniu przywołanego art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, zawiera jej art. 6 pkt 11, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o "szkodzie w środowisku" rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska a) w gatunkach chronionych (...), b) w wodach (...), c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziem, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Z powyższego zapisu wynika zatem w ocenie Wojewody, iż ustawodawca regulacją tą dokonał zawężenia pojęcia szkody w powierzchni ziemi, do jej wybranych ww. elementów, a tym samym określił zakres przedmiotowy stosowania tego aktu prawnego, na co też wskazuje definicja zanieczyszczenia zawarta w art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez które rozumie się emisję (czyli wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji lub energii), która może być szkodliwa dla ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zdaniem Wojewody szkody w środowisku dotyczącą powierzchni ziemi, w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy, nie stanowi przekształcenie ukształtowania terenu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjmowania, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 35 ust. 2 tej ustawy przewidujący właściwość wojewody, lecz art. 35 ust. 1 ustawy wskazujący na właściwość starosty. Dodatkowym uzasadnieniem powyższego wywodu jest w ocenie wnioskodawcy okoliczność, iż art. 36 ust. 1 przywołanej ustawy stanowiący, że starostowie niezwłocznie po wejściu w życie ustawy przekażą właściwym wojewodom akta spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją, z jednej strony zawiera jasną dyspozycję odnoszącą się do tego rodzaju spraw, a z drugiej, nie stanowi przepisu prawnego posiadającego charakter samodzielny tzn. jego odczytywanie powiązać należy nie tylko z treścią art. 35 ust. 2 tej ustawy, ale również z treścią art. 31 wprowadzającego zmiany do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mocą którego z dniem wejścia ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dodany został art. 22a zgodnie z którym przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Przyjąć zatem należy, iż od dnia wejścia w życie ww. zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. z dniem 30 kwietnia 2007 r., brak jest podstaw do przyjmowania, w tym również w oparciu o art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, właściwości starosty ale wyłącznie i jedynie w przypadkach spraw dotyczących rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami w rozumieniu zacytowanego wyżej art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym tą zmianą oraz wprost określająca, iż art. 20 i 22 tej ustawy nie stosuje się do tego rodzaju spraw. Tak sformułowany zapis uzasadnia zatem przyjęcie, iż do właściwości Wojewody przekazane zostały jedynie sprawy związane z ww. rekultywacją gruntów zanieczyszczonych w rozumieniu przywołanych przepisów, a nie sprawy dotyczące między innymi niekorzystnego przekształcenia ukształtowania terenu. Z tych też przyczyn, zdaniem Wojewody organem właściwym do załatwienia sprawy na tle, której powstał spór kompetencyjny jest Starosta Myślenicki. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Myślenicki podtrzymał swe stanowisko prezentowane w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2008 r. Starosta wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, w której zobowiązano sprawców niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i przeprowadzenia stosownej rekultywacji terenu. Wraz z odpowiedzią na wniosek Starosta przesłał pismo z dnia 15 września 2008 r. od A. J., zawierającej oświadczenie dotyczące wykonania prac określonych w decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64 § 3 w związku z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - cytowanej dalej jako p.p.s.a.) do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności nawiązać do art. 57 § 1 oraz do przepisów art. 45-49 p.p.s.a., określających wymagania skargi, a tym samym mających odpowiednie zastosowanie do wniosku. Podstawowym warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi, podobnie jak wniosku na podstawie art. 63 p.p.s.a., jest istnienie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, która - zgodnie z art. 3 § 2 i 3 lub art. 4 p.p.s.a. - podlega orzecznictwu tych sądów (wojewódzkich sądów administracyjnych lub Naczelnego Sądu Administracyjnego). Skarga lub wniosek muszą być oparte na konkretnej indywidualnej sprawie. W przypadku wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego chodzi o sprawę, w której żaden z organów nie uznaje się za właściwy albo więcej niż jeden z organów uważa się za właściwy do jej rozpoznania. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może mieć przy tym charakteru abstrakcyjnego, nie może być oderwany w swej treści od konkretnego przypadku. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2008 r. Wojewoda Małopolski wnosząc o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, iż spór dotyczy "niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu przez państwa A. i L. J.." W uzasadnieniu wniosku Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, iż spór dotyczy "niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, jak i wykonania obowiązku już nałożonego decyzją Starosty Myślenickiego", oraz przedstawił swe stanowisko dotyczące interpretacji przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz norm prawnych zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych Tak sformułowany wniosek nie konkretyzuje jednak indywidualnej, toczącej się sprawy przed organami, bowiem ani nie nawiązuje do pisma E. G. o "wyciągniecie wniosków i interwencji w związku z brakiem zastosowania się A. i L. J. do punktu 1 "b" decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 18 sierpnia 2006 r.", a które to pismo przekazane zostało postanowieniem Starosty Myślenickiego z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewodzie jako organowi właściwemu. Badając przedmiotowy wniosek trzeba też uwzględnić to, iż A. J. w piśmie z dnia 15 września 2008 r. oświadczyła, że wykonano prace określone w decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Stwierdzić w tych warunkach należy, iż wniosek Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego faktycznie jest wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o przedstawienie poglądu prawnego w kwestii dotyczącej dokonania wykładni określonych przepisów, a nie wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W sytuacji gdy organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sformułuje swego wniosku na tle konkretnej sprawy, w której doszło do tego sporu, nie przytaczając przy tym okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozpoznania prowadzonej sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tego wniosku, gdyż orzeczenie Sądu rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż nie jest wystarczające załączenie określonej dokumentacji przez wnioskodawcę, ani też ograniczenie się do przedstawienia interpretacji norm prawnych, jeśli wskazane we wniosku przepisy nie zostaną powiązane z przedmiotem konkretnej sprawy i to przedstawionej wraz z konkretnym zindywidualizowanym stanem faktycznym przez wnioskodawcę. Z przytoczonych wyżej względów wniosek Wojewody Małopolskiego oderwany w swej treści od konkretnego przypadku i mający charakter abstrakcyjny, bowiem dotyczący wykładni norm prawnych w oderwaniu od stanu faktycznego w toczącej się sprawie podlegał odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek odrzucił uznając go za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.