II SA/Rz 863/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi SC na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej SC kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. SC (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 245 zł na zakup okularów korekcyjnych oraz specjalnego zasiłku celowego w kwocie 50 zł na zakup niezbędnych środków higienicznych. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higienicznych. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 106 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.". Uzasadniając rozstrzygniecie organ podał, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Na podstawie aktualizacji wywiadu rodzinnego i załączonych dokumentów ustalono, że skarżąca wynajmuje mieszkanie wraz ze współlokatorami, ale prowadzi samodzielne, odrębne gospodarstwo domowe. Podlega stałemu leczeniu oraz została zaliczona do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Pracuje zawodowo na ½ etatu, osiągając dochód w wysokości 885,39 zł miesięcznie. Organ I instancji podniósł, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., ale w przypadku osoby wnioskującej o tego rodzaju wsparcie muszą zachodzić szczególnie uzasadnione okoliczności. Pomoc społeczna, stosownie do art. 2 u.p.s., jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem organu I instancji, w przypadku skarżącej brak jest podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, gdyż jest w stanie zabezpieczyć zakup środków higienicznych we własnym zakresie. Po odliczeniu wydatków związanych z opłatą za wynajem pokoju (450 zł), zakupem biletu miesięcznego (50 zł), zakupu koniecznych leków (100 zł) oraz opłaty za telefon (30 zł), do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota 255,39 zł. W ocenie Prezydenta kwota ta jest wystarczająca do zaspokojeni wnioskowanej potrzeby. SC wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jednakże błędnie uznał, że nie znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie wnioskowanego wsparcia. Prezydent w swoich wyliczeniach nie uwzględnił bowiem kosztów związanych z zakupem żywności. Podkreśliła, że na zakup żywności przeznacza kwotę 8,50 zł dziennie, a zatem w zasięgu jej możliwości finansowych pozostaje zjedzenie jedynie jednego skromnego posiłku dziennie. Podniosła, że bardzo często jest głodna, a środki higieniczne zastępuje substytutami. Ponadto jako osoba pozostająca w trakcie diagnostyki alergicznej, jest zmuszona używać mydła hypoalergicznego, co z kolei wiąże się z koniecznością poniesienia zwiększonych nakładów finansowych na cel objęty wnioskiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, uzasadniające udzielenie skarżącej wnioskowanego wsparcia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się sprzeczności decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego, ani z przepisami postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na ustalenie sytuacji materialnej skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że pozostaje pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i w kwietniu 2019 r. przyznano jej specjalny zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 60 zł, na zakup odzieży w wysokości 70 zł oraz na zakup żywności w wysokości 100 zł. Natomiast w maju 2019 r. przyznano tego rodzaju zasiłek na zakup okularów korekcyjnych w wysokości 245 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SC wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną decyzję wydano o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w realiach opisywanej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie skarżącej wnioskowanego wsparcia. Organ nie uwzględnił bowiem wydatków poczynionych przez skarżącą na zakup żywności. W tej sytuacji nie sposób mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego, tj. rzetelnej ocenie, czy skarżąca potrzebuje wsparcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego poprzez określenie przesłanek do przyznania uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie, że organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zebrano i rozważono dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznacza art. 39 i art. 41 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie zaś do treści art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem norm prawa procesowego, co w konsekwencji prowadziło również do naruszenia norm prawa materialnego. Przewidziana w art. 41 u.s.p. możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 - 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 41 u.s.p. konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi pomocy społecznej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, a także co do jego wysokości. Uznanie administracyjne daje organowi pomocy społecznej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej ilości możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych - w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się, co prawda do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, o ile jednak w prowadzonym przezeń postępowaniu respektowano (omówione wyżej) podstawowe reguły procesowe, które wyznaczają pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że wstępnym i niezbędnym warunkiem dla zastosowania w sprawie indywidualnej normy wynikającej z art. 41 u.s.p. a więc wartościowania w granicach uznania administracyjnego, jest ustalenie czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzi nadzwyczajna potrzeba (zdrowotna, bytowa, społeczna, rodzinna itp.) - czyli ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy obu instancji zaniechały wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowego wyjaśnienia warunków życia skarżącej z kwoty 255 zł, która pozostaje jej na miesięczne utrzymanie. Nie jest sporne, że skarżącej na utrzymanie miesięcznie po odliczeniu kosztów mieszkania, telefonu, biletu miesięcznego, a z uwagi na chorobę przewlekłą zakup koniecznych leków pozostaje do dyspozycji 255 zł. Powyższe koszty, uwzględnione przez organy, nie obejmują wyżywienia, ubrania, a także innych niezbędnych artykułów życia codziennego w tym środków higienicznych.. Nie jest sporne, że skarżąca jest osobą samotną, ma określony umiarkowany stopień niepełnosprawności, stara się w miarę własnych możliwości zdrowotnych usamodzielnić, o czym świadczy fakt podjęcia zatrudnienia. Otrzymywane wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia nie jest wysokie i przekracza o 100 zł kryterium dochodowe dla uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Możliwości utrzymania się dziennego z dziennej stawki w wysokości około 8 zł należy ocenić, jako szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Dla oceny sytuacji życiowej skarżącej należy użyć zwrotu "ubóstwo". Zatem wnioski organów obydwu instancji o możliwości zakupu artykułów higienicznych z własnych środków, które są w każdym kolejnym miesiącu w tej samej wysokości Sąd uznaj, że ocena dokonana sytuacji życiowej skarżącej dokonano z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Opisana pomoc, która została udzielona skarżącej nie świadczy tez, że skarżąca z instytucji pomocy społecznej uczyniła alternatywne źródło dochodu. Niewyjaśnienie i nierozważenie tych okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit. c) P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie a art. 200 P.p.s.a. Wskazania, co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.