II SA/Rz 922/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 czerwca 2022 r. nr SKO.4111.543.1176.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2022 r. nr ŚR.5221.43.21/22. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. M. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (organ odwoławczy) z dnia 7 czerwca 2022 r. nr SKO.4111.543.1176.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 1 kwietnia 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. M. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 3 pkt 11 i pkt 22, art. 17 ust. 1, 1a, 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022, rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w zw. z art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca nie jest zatrudniona, ale i nie jest też zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Do dnia 5 grudnia 2021 r. skarżąca pobierała [...] zasiłek przedemerytalny. Skarżąca ma jeszcze dwóch braci. J. M. w oświadczeniu z dnia 29 marca 2022 r. poinformował o niemożności zapewnienia opieki ojcu ze względu na aktywność zawodową. Natomiast J. M. w oświadczeniu z dnia 29 marca 2022 r. poinformował o niemożności zapewnienia opieki ojcu z przyczyn osobistych, jest emerytem i mieszka w innej miejscowości. M. M. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 grudnia 2021 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Fakt sprawowania opieki nad ojcem przez skarżącą dokumentuje wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu 21 kwietnia 2022 r. M. M. wymaga stałej całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach. Leczy się z powodu wielu schorzeń, nie słyszy, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych. Opieka polega na ciągłej pielęgnacji, podawaniu leków, karmieniu i badaniu poziomu cukru. Matka skarżącej legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i sama wymaga opieki, gdyż ma 91 lat i leczy się na wiele chorób, co dokumentuje zaświadczenie lekarskie z dnia 29 marca 2022 r. Niezdolność sprawowania opieki nad mężem przez J. M. dokumentuje też wywiad środowiskowy. Organ I instancji stwierdził, że osoba wymagająca opieki nie spełnia wymogu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) - w związku z czym skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. nr SKO.4111.543.1176.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowo stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do pierwszej z podstaw wskazanych przez organ I instancji, a stanowiących przyczynę odmowy wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność ta nie mogła być podstawą wydania decyzji odmownej. Niewłaściwe stanowisko organu w tej kwestii wynika z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją więc orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji okoliczność, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a tym samym nie da się stwierdzić, że niepełnosprawność jej powstała przed upływem terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowym. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ odwoławczy wskazał, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym kierunku zmierza wykładnia celowościowa tego przepisu, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważyła odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Organ podkreślił, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. W rezultacie NSA przyjmował, że dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Dopóki więc w sprawie nie zostanie wykazane, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wszelkie inne obiektywne okoliczności, nie stanową wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1304/20 NSA wyjaśnił, że poszukiwanie innych niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w miejsce małżonka, nawet jeśli nie sprawuje on faktycznie opieki nad współmałżonkiem, nie jest prawnie dopuszczalne. Organ odwoławczy stwierdził, że przychyla się do drugiego z wyżej przedstawionych stanowisk. Za jego słusznością przemawia ponadto wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Tytułem uzupełnienia organ wskazał również na podjętą na gruncie przepisów u.ś.r. uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, w której Sąd stwierdził, że przy wykładni przepisów powyższej ustawy niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samodzielnym źródłem roszczeń, oraz że nie można natomiast, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem, gdyż prowadziłoby to do wypełniania obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wymienionej woli ustawodawcy. Organ odwoławczy wskazał również, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Organ podkreślił, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie żona osoby wymagającej opieki nie posiada wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co z punktu widzenia powyższego przepisu jest niewystarczające. Samo powoływanie się na zawansowany wiek małżonki wymagającego opieki, czy tez zły stan jej zdrowia, nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W rezultacie organ stwierdził, że skarżąca nie jest aktualnie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jej matka J. M. została w dniu [...] marca 2022 r. zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Nie złożyła odwołania do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, ponieważ w Urzędzie Gminy [...] uzyskała informację, że umiarkowany stopień niepełnosprawności małżonka jest wystarczający, by córka otrzymała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem. Zdaniem skarżącej została ona przez organ wprowadzona w błąd i to dlatego J. M. nie złożyła odwołania od orzeczenia I instancji. J. M. sama wymaga opieki ze względu na liczne schorzenia oraz swój wiek 91 lat, co znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym. Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca wraz z pismem z dnia 5 września 2022 r. przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. o zaliczeniu J. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami. Wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi jest stwierdzenie zaistnienia wady wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wada ta zaistniała w postaci nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej przez skarżony organ odwoławczy ([...] czerwca 2022 r.) i nie były znane temu organowi z tego względu, że dowód ich powstania został ujawniony dopiero w toku postępowania sądowego. Zgodnie z przedłożonym Sądowi ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], małżonka osoby wymagającej opieki (M. M.) – J. M. została uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 8 grudnia 2021 r. Okoliczność stwierdzenia u małżonki osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności jest oczywiście istotną w sprawie okolicznością faktyczną w świetle art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jakkolwiek dowód zaistnienia powyższej okoliczności powstał już po wydaniu zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2022 r.), to jednak podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego jest wada istnienia w dniu wydania decyzji ostatecznej tej okoliczności, której występowanie zostało jedynie deklaratoryjnie potwierdzone ww. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Trzeba również zauważyć, że powyższa istotna w sprawie okoliczność istniała również w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] maja 2022 r.). W związku z powyższym kontrolowane decyzje podlegały wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.