II SA/Bd 871/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. W. kwotę [...]([...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Wójt Gminy C. odmówił W. W. (zwanej dalej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. K.. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił podstawy prawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...].02.2016 r. zaliczające J. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].01.2014 r., a niepełnosprawność istnieje od [...].04.2009 r. Organ I instancji ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i otrzymuje rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Powyższe zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako ,,u.ś.r.") nie uprawnia jej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r., dotyczący czasu powstania niepełnosprawności i podkreśla, że wydana decyzja jest sprzeczna z tym wyrokiem. Ponadto wskazała, że fakt pobierania przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego nie stanowi w jej opinii negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (,,SKO") decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej. Powyższy przepis w ocenie SKO jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podkreśliło, iż brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego), kompensowania wysokości rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Brak jest również regulacji prawnych uprawniających do przejścia z rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na świadczenie pielęgnacyjne. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie decyzji obu organów oraz zarzuciła: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuca organowi w kontekście w/w zarzutu: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; -naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 79a K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rodzicielskie świadczenie uzupełniające skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji. Na gruncie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. regulującej kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych osób, mających ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń o emerytalnym charakterze dotychczasowe orzecznictwo nie było jednolite. Ostatnie jednolite już orzecznictwo oparte jest jednak na wykładni treści tej normy prawnej, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którą należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 i z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich nie tylko zaprezentowanego przez SKO w zaskarżonej decyzji stanowiska, co do potrzeby oparcia się wyłącznie na literalnej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ale również stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia, a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałoby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa się jednoznacznie kwotowo, co nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałoby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, w wyrokach tych NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślono, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. W ogóle kwestii tej w swoich decyzjach nie poruszyły chociaż bez jakiejkolwiek bliższej motywacji, przyjęły, że skarżącej przysługuje prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W tym względzie należy zaś podnieść, że skarżąca ma jedynie prawo do przyznanego jej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r. poz. 419, dalej jako ustawa z 31 stycznia 2019 r.), tego rodzaju świadczenia. Jakkolwiek ma ono zbliżony do emerytury charakter to niewątpliwie emeryturą nie jest. Na użytek niniejszej sprawy istotne jest jednak, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 tej ustawy do wypłaty przewidzianych w niej świadczeń stosuje się odpowiednio przepisy emerytalne z wyjątkiem art. 136 ustawy o emeryturach lub rentach. Do przyznanego i pobieranego przez skarżącą rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma zatem również odpowiednie zastosowanie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej do której uprawniona jest jednak osoba może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji na wniosek skarżącej jej prawo do pobierania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego może zostać zawieszone, co jednoznacznie usunęłoby wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przeszkodę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie poinformowały jej jednak o możliwości zawieszenia tego świadczenia, wstrzymania jego wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018. 265).