III SA/Wr 88/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Józef Kremis, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B K na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej – "ZUS") orzekł o odpowiedzialności B K – jako członka zarządu "W" spółki z o.o. z siedzibą w W – za zaległości tej spółki z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowany, w łącznej kwocie [...] zł (uwzględniającej także odsetki zwłoki). W prawomocnym już wyroku z dnia [...] r. ([...]) Sąd Okręgowy/Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ś – Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie strony od wspomnianej decyzji, a złożony w tym odwołaniu wniosek o umorzenie zaległości przekazał do rozpatrzenia przez ZUS. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) ZUS odmówił wyrażenia zgody na umorzenie zadłużenia w zakresie nieopłaconych składek, finansowanych przez płatnika, należnych za ubezpieczenie zatrudnionych pracowników, na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (pkt I decyzji), umarzając jednocześnie – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w części dotyczącej nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, finansowanych przez pracowników. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną – w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszym fragmencie uzasadnienia tego ostatniego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania. Następnie (s. 2-3 uzasadnienia) opisano bardzo szczegółowo sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną wnioskodawczyni, dokonując jej oceny. W ostatnim fragmencie argumentacji organ przedstawił normatywne podstawy swojego rozstrzygnięcia. Nawiązał tam przede wszystkim do art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdzie przewidziano zasadę dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji stwierdzenia całkowitej niewypłacalności dłużnika i określono przypadki ustawowe, w których istnieje taki właśnie stan. Na tle zacytowanych przepisów, o których mowa, wywiedziono dwie, następujące konkluzje: 1) w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3, w sprawie nie ma zatem miejsca stan jej całkowitej niewypłacalności (w rozumieniu art. 28 ust. 2); 2) zwrócono też uwagę na to, że przepisy umożliwiające umorzenie realizują zasadę tzw. swobodnego uznania administracyjnego, skoro nawet w razie stwierdzenia stanu całkowitej niewypłacalności dłużnika organ jedynie może (więc nie musi) umorzyć zaległości. ZUS uwzględnił też w swojej argumentacji przepisy: art. 28 ust. 3a tej samej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wywiódł jednak, że przewidziane tam regulacje dotyczą wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne samych ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami tych składek. Dlatego też – w ocenie organu – nie mają one w ogóle zastosowania w rozpatrywanym przypadku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane decyzje Zakładu strona przedstawiła okoliczności powstania zadłużenia oraz powołała się na "trudną" (jak to określiła) sytuację materialną jej rodziny. W drugiej części uzasadnienia skargi wyraziła rozgoryczenie ze sposobu potraktowania jej sprawy przez organy decyzyjne, które – jej zdaniem – choć funkcjonują w wolnej Rzeczypospolitej, w ogóle nie dbają o obywateli kraju, załatwiając sprawy "zza biurka". W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obszerne nawiązanie w skardze również do reguł społecznej sprawiedliwości zmusza skład orzekający do wyjaśnienia specyficznej roli sądów administracyjnych. Nie zostały one powołane – w przeciwieństwie do sądów powszechnych – do merytorycznego załatwiania spraw obywateli. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zakresie kompetencji sądów administracyjnych mieści się bowiem (między innymi) kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia zgodności tej działalności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje przy tym także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez ZUS. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie tych decyzji administracyjnych, które uchybiają prawu (materialnemu albo procesowemu), w sposób wskazany w art. 145 p.p.s.a. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi opisanych tam naruszeń prawa ma obowiązek oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Ta ostatnia sytuacja zachodzi bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie, dlatego też skarga nie mogła być uwzględniona. Wymaga w pierwszym rzędzie podkreślenia, że podstawowym warunkiem prawidłowego załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej jest dokonanie ustaleń faktycznych odpowiadających hipotezie tych norm prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Oceniając pod tym kątem zaskarżone decyzje, Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń. Godzi się w szczególności zauważyć, że ZUS oparł oba swoje rozstrzygnięcia na prawidłowych podstawach, tzn. na wchodzących w rachubę przepisach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.u.s."), mając też na uwadze rozwiązania przewidziane w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej "rozporządzeniem"), w brzmieniu obu aktów, obowiązującym w czasie orzekania przez organ. Wedle art. 28 ust. 2 u.s.u.s., bezwzględną, podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy stanu "całkowitej nieściągalności" należności. Skoro należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, to – wnioskując a contrario – brak takiego stanu wyklucza (celowe podkreślenia składu orzekającego Sądu) dopuszczalność umorzenia (o wyjątku od tej zasady, proklamowanym w art. 28 ust. 3a tej samej ustawy, będzie mowa później). Pojęcie "całkowitej nieściągalności" zostało zdefiniowane przez samego prawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: "1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji ma podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne." Analizując okoliczności faktycznej tej konkretnej sprawy – z punktu widzenia cytowanego, taksatywnego przecież (a nie przykładowego) wyliczenia – trzeba skonstatować, iż organy wywiodły prawidłową konkluzję, że w odniesieniu do skarżącej (która występuje przecież w sprawie jako "dłużnik" względem ZUS) nie zachodzi żadna z postaci "całkowitej nieściągalności", co w konsekwencji – jak już wspomniano – wykluczało uwzględnienie wniosku strony na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Przepis art. 28 ust. 3a tej samej ustawy przewiduje z kolei, że "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Warunki umorzenia należności w tym trybie określa szczegółowo zwłaszcza § 3 powołanego już wcześniej rozporządzenia z 2003 r., wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Trafnie jednak zauważył i w tym przypadku organ, że rozwiązania te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Chodzi tu bowiem wyłącznie o sytuacje, kiedy to sam ubezpieczony jest jednocześnie płatnikiem składek, podczas gdy w rozpoznawanym stanie faktycznym skarżąca ponosiła odpowiedzialność subsydiarną zamiast płatnika (spółki z o.o.), za nieopłacone składki należne z tytułu ubezpieczenia pracowników płatnika (spółki), a nie jej samej. Skoro żaden z potencjalnych reżimów umorzenia składek nie mógł być w sprawie zastosowany, przeto zbędne było także w istocie dokonywanie przez organy oceny sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej zainteresowanej. Mimo to organy takiej oceny dokonały, a zważywszy wszechstronność i szczegółowość tej oceny, nie można postawić zarzutu przekroczenia w tym przypadku granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. Z wszystkich przytoczonych powodów, należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.