V SA/Wa 1608/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. K. P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji Uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] grudnia 2006 r. Skarżący – C. K. P. w K. wystąpił do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa o udzielenie i wypłatę dotacji na obniżenie ceny badań opryskiwaczy za okres od [...] czerwca 2006 r. do [...] listopada 2006 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazano § 25 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. z 2006 r. Nr 98, poz.683). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] - wydaną na podstawie art.109 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2105 z późn. zm.), § 25 ust.1 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U. z 2006 r. Nr 98, poz.683) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm., dalej "kpa") - odmówił udzielenia wnioskowanej dotacji. W motywach podał, iż zasady przyznawania dotacji z budżetu państwa określają przepisy ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którymi w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, a taką jest C. K. P. w K., nie ma możliwości wypłaty dotacji decyzją Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Wskazano m.in., że cyt. ustawa nie przewiduje możliwości finansowania ani zadań realizowanych przez jednostki budżetowe inną drogą niż poprzez budżet jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku samorządowych jednostek budżetowych podstawą dokonywania wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała organu stanowiącego, określająca fakultatywnie obowiązek i wysokość do dokonywania wpłat nadwyżek dochodów własnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podkreśliła m.in., że zasady przyznawania dotacji z budżetu państwa określone w ustawie o finansach publicznych nie wykluczają otrzymania dotacji przez samorządową jednostkę budżetową wykonującą zadania na rzecz rolnictwa. Określając w budżecie dochody na rok 2006 C. K. P. uwzględniło w planach otrzymanie dotacji na obniżenie kosztów badań technicznych opryskiwaczy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z [...] marca 2007 r., ten sam organ - Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie udzielenia dotacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.109 ust.1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych oraz § 25 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Podniesiono, iż art.109 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy nie ma zastosowania, ponieważ C.K. P. jest podmiotem wykonującym zadania na rzecz rolnictwa. Upoważnienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na przeprowadzenie badań opryskiwaczy zostało wydane na C. K. P., a nie na Gospodarstwo Pomocnicze. Tym samym C. spełnia wymogi do bezpośredniego otrzymania dotacji, o której mowa w § 25 ust.1 cyt. pow. Rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. W powyższym kontekście – oceniając wniesiony środek zaskarżenia – wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów. Zgodnie z art.83 ust.1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2004 r. Nr 11 poz.94 ze zm.), Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Wydaje decyzje w sprawach należących do zakresu działania określonego w cyt. powyżej ustawie. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów, sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Główny Inspektor. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji wydawanych przez Głównego Inspektora ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...]01.2007r. podpisał, z upoważnienia Głównego Inspektora, Zastępca Głównego Inspektora T. G . Ta sama osoba (T. G. – pracownik organu), podpisała również decyzję z dnia [...] 03.2007r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 – niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i przeważył pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003 r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym ( por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt. 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Pr. o p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji. Jest oczywiste, że w tej sytuacji Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając to za przedwczesne.