I OSK 1782/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/17 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1722/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji powołał się na niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Wskazał, że skarżący jest jedynym synem J.B. przebywającej w Domu Pomocy Społecznej, dalej jako "DPS", przy ul. [...] w W. Opłata ponoszona przez J.B. z tytułu jej przebywania w DPS-ie nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu jej utrzymania. Wobec tego w sprawie znalazł zastosowanie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnym, w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dochód rodziny skarżącego wynosi [...] EUR, jest zatem wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o 3.840,20 zł. WSA uznał, że słusznie zatem organy ustaliły należną opłatę w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w przedmiotowym DPS-ie, a opłatą matki skarżącego, w rezultacie wskazując, że opłata skarżącego wynosi 2.591,54 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 64 u.p.s. - poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż przepis ten daje podstawę organowi do domagania się od skarżącego jako syna J.B. poniesienia części opłat za jej pobyt w DPS, pomimo istnienia negatywnej przesłanki w postaci wykazanego przez niego w toku postępowania dowodowego braku wystarczających środków materialnych, a także spełniania przezeń dalszych przesłanek zwolnienia sformułowanych w ww. przepisie tj. w szczególności przesłanki określonej w punktach 2 i 3 tegoż artykułu. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wykazał przed organami, że znajduje się w złej sytuacji materialnej uprawniającej do domagania się zwolnienia z opłat za pobyt matki skarżącego w DPS. Skarżący podniósł, że oprócz spełnienia kryteriów uprawniających go do zwolnienia wskazanych w punktach 2 i 3 art. 64 u.p.s., utrzymuje się ze świadczenia przyznanego na mocy przepisów o pomocy społecznej innego państwa tj. Republiki Federalnej Niemiec. Skarżący podniósł, że zarówno sąd, jak i organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 64 u.p.s. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono celu regulacji art. 64 u.p.s., "którym jest ochrona wnioskodawcy i zabezpieczenie przed możliwością popadnięcia w skrajne ubóstwo wskutek niezależnych od wnioskodawcy okoliczności zmuszających członka jego rodziny do pobytu w domu pomocy społecznej". Podniósł również, że jako błąd w zakresie interpretacji przedmiotowego przepisu należy uznać pominięcie przez organy orzekające oraz WSA konieczności zastosowania reguł kolizyjnych. W jego ocenie kolizja przepisów dotyczy dwóch ustaw, którym on sam podlega tj. niemieckiej ustawy o pomocy społecznej (Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II)) w zakresie świadczeń zabezpieczających podstawowe warunki utrzymania oraz polskiej ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z przytoczonych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Należy w tym miejscu także zauważyć, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie prawa w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może zatem dotyczyć tylko tych norm materialnoprawnych, które w konkretnej sprawie administracyjnej zostały błędnie zastosowane lub tych, które w tejże sprawie zostały przez organy pominięte, mimo że powinny znaleźć w niej zastosowanie. Przechodząc do rozpoznania zarzutu należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji były decyzje o ustaleniu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, w których podstawach powołano art. 60 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Zauważa to również Sąd I instancji wskazując, że organ odwoławczy wprawdzie odwołał się do art. 64 u.p.s., to jednak wyraźnie stwierdził, że wydanie tego rozstrzygnięcia powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy. Przedstawionej konstatacji Sądu I instancji nie można zarzucić błędu wykładni. Trafnie wskazuje bowiem Sąd I instancji, że zwolnienie na podstawie art. 64 u.p.s. jest możliwe dopiero po określeniu osób zobowiązanych. W uchwale NSA 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, przyjęto, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei jeśli chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania owego przepisu, to w świetle powołanego art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty przy spełnieniu określonych w przepisie przesłanek. Zatem uprawnienie do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64 u.p.s., przez osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS, aktualizuje się w momencie skonkretyzowania ogólnego obowiązku, najczęściej w związku z wydaniem decyzji ustalającej tę opłatę wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Istotny jest tu moment, w którym rzeczywiście dochodzi do konkretyzacji tego obowiązku, tj. moment, w którym powstaje wykonalne, możliwe do dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, publicznoprawne zobowiązanie danej osoby do uiszczenia tej opłaty. Treść art. 64 in principio u.p.s. jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może zostać dokonane jedynie na wniosek osoby wnoszącej opłatę za pobyt w DPS. Wskazanie w tym przepisie na "osobę wnoszącą opłatę" w doktrynie, jak i w orzecznictwie wiąże się z tym, że "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty" (I. Sierpowska, Komentarz do art. 64 u.p.s. (w:) eadem, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, dost. w SIP LEX, nr 10641), "[z) treści art. 64 jednoznacznie bowiem wynika, że udzielić ulgi można wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Gl 694/17, LEX nr 2420622). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., IV SA/Gl 431/07 (LEX nr 423793) wskazał w tym kontekście, że gdyby dopuścić wnioskowanie przez stronę o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w DPS przed ustaleniem przez kompetentny w tym zakresie organ administracyjny wysokości tej opłaty, wówczas "mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić". Poza tym, "postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, LEX nr 2351084). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2018 r., III SA/Kr 82/18 (LEX nr 2470550) wskazał dodatkowo, że "zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro (...) od tejże opłaty można zwolnić również »częściowo«, to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie". Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (poza wyrokami powołanymi powyżej zob.m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Lu 586/17, LEX nr 2476079; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Rz 865/17, LEX nr 2407175; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Rz 493/13, LEX nr 1343242). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.