I OW 52/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Wójtem Gminy Z. i Burmistrzem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku Zakładu Karnego w C. o objęcie G. M. pomocą socjalną po opuszczeniu jednostki penitencjarnej postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Wójtowi Gminy K. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 marca 2021 r. Wójt Gminy K. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskującym a Wójtem Gminy Z. i Burmistrzem O. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku Zakładu Karnego w C. o objęcie G. M. pomocą socjalną po opuszczeniu jednostki penitencjarnej. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że ZK C., za zgodą osadzonego G. M., zwrócił się z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o objęcie go pomocą socjalną po opuszczeniu jednostki penitencjarnej. ZK wskazywał, że jak wynika z rozmowy z osadzonym i analizy jego sytuacji osobistej, udzielenie tej pomocy byłoby wielce przydatne. Uznając się za niewłaściwy GOPS w Z., przekazał ww. sprawę według właściwości do rozpatrzenia przez GOPS w K., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej również jako: u.p.s.). Zdaniem wnioskującego Wójta, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Burmistrz O., ponieważ ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały osadzonego jest miejscowość P., [...] O., a Zakład Kamy mylnie przesłał wniosek do rozpatrzenia do GOPS w Z. Wójt wskazał, że pod wskazanym przez osadzonego adresem zamieszkania znajduje się Stowarzyszenie [...] w C., gdzie G. M. dotychczas nie przebywał i nie zamieszkiwał. Osadzony zwrócił się do Stowarzyszenia z wnioskiem o udzielenie mu schronienia od 19 kwietnia 2021 r., po opuszczeniu jednostki penitencjarnej. W ocenie Wójta, należy więc przyjąć, że G. M. jest osobą bezdomną i właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały (art.101 ust. 2 u.p.s.), czyli Burmistrz O.. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Z. wskazał, że niezależnie od tego, która z norm określonych w art. 101 u.p.s. znajdzie ostatecznie zastosowanie w niniejszej sprawie, w żadnym przypadku, nie ma podstaw do tego, aby uznać Wójta Gminy Z. jako organ właściwy do jej załatwienia. W razie uznania za właściwą normę wyrażoną w art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym będzie Wójt Gminy K., natomiast w przypadku przyjęcia normy wyrażonej w art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy będzie Burmistrz O. Z kolei, Burmistrz O. wskazał, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., przewidujący że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby. Osadzony zadeklarował, że po opuszczeniu Zakładu Karnego przebywał będzie na terenie Gminy K.. Podał, że nie chce wracać do swojego miejsca zamieszkania, którym jest miejsce zameldowania na pobyt stały. Z tego względu właściwym do rozpoznania jego wniosku jest Burmistrz Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozpoznawania tych sporów jest, z mocy art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny. Spór o właściwość między organami ma miejsce wówczas, gdy organy samorządu terytorialnego czy samorządowe kolegia uznają się za właściwe miejscowo do rozpoznania sprawy (spór pozytywny) lub nie uznają za właściwe (spór negatywny). Spór kompetencyjny natomiast powstaje, gdy do załatwienia sprawy pretendują lub nie organy samorządowe, czy kolegia, i organy administracji rządowej. W każdym jednak wypadku, tj. czy sporu o właściwość, czy sporu kompetencyjnego organy mają podstawę prawną do załatwienia sprawy administracyjnej najczęściej przez wydanie decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc musi istnieć, przewidziane przepisami, uprawnienie dla organu administracji do prowadzenia sprawy i załatwienia sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Powyższych przesłanek nie spełnia rozpoznawana sprawa, bowiem wniosek Zakładu Karnego o objęcie pomocą socjalną osadzonego G. M. po opuszczeniu jednostki penitencjarnej, na tle którego powstał spór o właściwość, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przedmiotowy wniosek zostały wystosowany na podstawie Listu Intencyjnego o Partnerskiej Współpracy podpisanego 12 listopada 2015 r. przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Centralny Zarząd Służby Więziennej w sprawie zasad współpracy w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu osób zwalnianych z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz rodzin osób pozbawionych wolności. Jak wynika z treści ww. porozumienia, jego celem jest przeciwdziałanie pogłębianiu się zjawiska izolacji i wykluczenia społecznego osób opuszczających zakłady karne i areszty śledcze, koordynacja działań instytucji i organów działających w pomocy społecznej w ramach świadczeń z pomocy społecznej oraz pomocy postpenitencjarnej osobom opuszczającym zakłady karne a także ich rodzinom, określenie zasad współpracy w drodze zawartego porozumienia pomiędzy zakładem karnym a ośrodkiem pomocy społecznej, właściwym ze względu na siedzibę zakładu karnego. Działania podejmowane przez jednostki penitencjarne na tej podstawie polegają m.in. na przesłaniu, za zgodą osadzonego, do właściwych ośrodków pomocy społecznej informacji o potrzebach osoby mającej opuścić dany zakład. Tego rodzaju informacja, nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy socjalnej osobie, której dotyczy. Postanowienia Listu Intencyjnego nie stanowią dla organu pomocowego podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, które miałoby się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przede wszystkim ustawy o pomocy społecznej, nie przewidują przyznania pomocy socjalnej w okresie poprzedzającym zwolnienie z jednostki penitencjarnej. Kwestia świadczeń dla osób pozbawionych wolności została uregulowana w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak i założeń Listu Intencyjnego, pomoc w okresie poprzedzającym zwolnienie z jednostki penitencjarnej świadczona przez ośrodki pomocy społecznej, sprowadza się więc do kwestii informacyjnych związanych z wymogami formalnym, procedurami oraz formami pomocy, o które osadzeni mogą ubiegać się po opuszczeniu jednostki i zasadniczo realizowana jest przez ośrodki właściwe ze względu na siedzibę zakładu karnego w ramach zawartego porozumienia o wzajemnej współpracy. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje bowiem specjalnych świadczeń dla osób opuszczających zakład karny. Nie sposób zatem przyjąć, aby na podstawie zawiadomienia skierowanego do ośrodka pomocy społecznej, o tym iż osadzony będzie wymagać pomocy po opuszczeniu jednostki penitencjarnej, doszło do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej, w art. 102 ust. 2, przewiduje co prawda możliwość wszczęcia postępowania o przyznanie świadczeń na podstawie wniosku innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej, jednakże takiego charakteru nie można przypisać zawiadomieniu Zakładu Karnego składanemu w okresie poprzedzającym zwolnienie osadzonego z jednostki penitencjarnej. Świadczy o tym zarówno jego ogólny, informacyjnych charakter, jak i wskazywana już powyżej okoliczność, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez ten Sąd jest dopuszczalne jedynie w sprawach administracyjnych, czyli załatwianych przez organ administracji poprzez wydanie decyzji administracyjnej (np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05), bądź też w innych sprawach załatwianych przez organ administracji, które następnie podlegają właściwości sądów administracyjnych (np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05). Spór pomiędzy organami administracji może więc powstać tylko w sytuacji, w której istnieje problem z ustaleniem właściwości organu, który ma załatwić konkretną, indywidualną sprawę administracyjną. Zawiadomienie wystosowane przez jednostkę penitencjarną na podstawie wskazanego wyżej Listu Intencyjnego, nie uruchamia postępowania, mającego na celu rozpatrzenie i załatwienie sprawy administracyjnej. Nie można zatem mówić, aby na tle tego zawiadomienia mógł wystąpić spór w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.