II SA/Gl 377/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi K. T. i G.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 83 § 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał G. i K. T. doprowadzić do zgodności z przepisami (zaniechanie działalności i usunięcie całego zainwestowania związanego z działalnością handlu hurtowego) terenu poza pasem 40 m² od ulicy B., o powierzchni 1849,3 m² oraz przywrócenie użytkowania budynku (obecnie wykorzystywanego jako magazynowo- naprawczy) dla potrzeb gospodarstwa. W wyniku wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję w części nakazującej G. i K. T. doprowadzenie do zgodności z przepisami (zaniechanie działalności i usunięcie całego zainwestowania związanego z działalnością handlu hurtowego) terenu poza pasem 40 m² od ulicy B. i orzekł w tej części rozbiórkę wykonanych samowolnie placów składowych i manewrowych o powierzchni 1849,3 m² oraz utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. oddalił wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia skargi wniesionej przez K. T. i odrzucił skargę na wyżej wymienioną decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . W dniu [...]r. K. i G. T. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia placu płytami betonowymi położonego w Z. przy ulicy B. - działka nr 1. Decyzją z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...][...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie wszczęte w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu placów składowych i manewrowych o powierzchni 1849,3 m² zlokalizowanych na działce nr 1 w Z. oraz w sprawie wykonywania działalności handlowo- hurtowej i zainwestowania związanego z wymienioną działalnością poza pasem 40m od ulicy B., na posesji należącej do G. i K. T.. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez P. W., decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. została uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1 w Z. przy ulicy B. związanych z utwardzeniem placu płytami betonowymi. Wobec wniesienia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...]r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ pierwszej instancji oceniając zgodność inwestycji w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonał tego w sposób jasny i jednoznaczny. Nie ocenił, czy w wyniku realizacji inwestycji została jedynie utwardzona powierzchni gruntu działki budowlanej co stanowi roboty budowlane, dla których wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) czy też zrealizowano budowlę (art. 3 pkt 3 tej ustawy) lub urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 ustawy). Dodał, że załącznik do ustawy Prawo budowlane jako obiekty budowlane kategorii XXII wymienia place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi. Należy więc zbadać, czy w wyniku utwardzenia placu nie powstał obiekt budowlany – budowla. Nie rozstrzygnięto, czy roboty budowlane wykonane przy utwardzeniu placu miały na celu zrealizowanie urządzenia budowlanego. Podnosząc, iż w graficznym załączniku do zgłoszenia wskazano, że zamiarem inwestora jest realizacja "placów składowych" – pod działalność gospodarczą i działalność rolniczą, co wskazywałoby, iż powstały obiekty budowlane (budowle), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkowałoby zastosowaniem procedury z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W tym zakresie zatem organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnikliwe i wyczerpujące postępowanie, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po przeprowadzeniu wizji na terenie posesji należącej do K. i G. T. w dniu [...] r. w obecności zainteresowanych stron, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...]r. , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał K. i G. T. inwestorom budowy obiektu budowlanego – placu manewrowego i składowego prowadzonej na działce nr 2 (obecnie działki nr 3 i nr 4) w Z., rozbiórkę wymienionego obiektu budowlanego w granicach jednostki strukturalnej R miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z., wykonanego z naruszeniem warunków miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego oraz warunków zgłoszenia utwardzenia placu płytami betonowymi, dokonanego w organie administracji architektoniczno- budowlanej Starosty [...] z dnia [...]r. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedmiotem prowadzonego postępowania była budowa placu składowego i manewrowego. Ustalono, iż część tego placu z płyt żelbetonowych zlokalizowana została w pasie do 40m od ulicy B. w jednostce 28M jednostki strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. (przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową z dopuszczeniem usług związanych z mieszkalnictwem). Druga część placu składowego z płyt betonowych położona powyżej 40 m od drogi, zlokalizowana została natomiast w jednostce R miejscowego planu (oznaczonej jako tereny upraw polowych i ogrodniczych). Planowana do zabudowy powierzchnia to ok. 1848,30 m², z czego do wykonania zostało ok. 250 m². Ustalono, że plac wyłożony jest płytami żelbetonowymi ułożonymi na podbudowie z piasku grubości ok. 15 cm, a na nim znajdują się inne obiekty – m.in. 3 wiaty, jedna dobudowana do budynku gospodarczego, dwie wolnostojące, dwa kontenery, silos, a także sprzęt rolniczy – ciągnik, rozrzutnik do nawozu, brona, zbiornik na wodę oraz stare samochody, części pojazdów (m.in. silniki), uszkodzone płyty żelbetonowe, zużyte opony i inne rzeczy- m.in. złom. Potwierdzono też, że inwestor w obrębie nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą: handel, usługi, produkcja "A". W tych okolicznościach uznano, że budowa placów składowych i manewrowych na wysokości powyżej 40 m od ulicy B. stanowi: 1/ naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej w obrębie aktualnej działki 4 (w jednostce strukturalnej R planu), 2/ naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia placów składowych i manewrowych w granicach jednostki strukturalnej R planu i wykorzystywanie placu do działalności innej niż rolnicza, pozostającej w bezpośrednim związku z prowadzoną działalnością gospodarczą firmy "A", 3/ wykonanie robót budowlanych z naruszeniem zgłoszenia z dnia [...]r. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Z. przewiduje, że część działki powyżej 40 m od ulicy B. znajduje się w jednostce R- uprawy polowe i ogrodowe, przy czym plan dopuszcza możliwość sytuowania zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Zatem istniejąca możliwość zabudowy dotyczy obiektów służących wyłącznie gospodarce rolnej, czego nie ma w przedmiotowej sprawie, gdzie oprócz niewątpliwie maszyn rolniczych na placach zgormadzone są inne rzeczy, a zatem są one wykorzystywane w znacznej powierzchni w sposób niezgodny z zapisami planu. W odniesieniu do dokonanego zgłoszenia organ podkreślił, iż dotyczyło ono zamiaru utwardzenia placu płytami betonowymi, podczas gdy stan faktyczny wykazał że wykonano budowę placów składowych i manewrowych z płyt żelbetowych (różniących się znacznie strukturą i wytrzymałością na obciążenia). Doszło tym samym do budowy obiektu budowlanego – placów postojowych i manewrowych (kat. XXII – plac składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi), co nie jest tożsame z dokonanym zgłoszeniem. Organ wyjaśnił, że sam fakt dokonania zgłoszenia nie zwalnia inwestora od odpowiedzialności w przypadku odstępstwa od warunków takiego zgłoszenia, gdzie faktycznie inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Dokonane zmiany – utwardzenie placu płytami żelbetowymi naruszyło art. 28 Prawa budowlanego, gdyż faktycznie inwestor winien uzyskać na planowane zamierzenie pozwolenie na budowę. W tych warunkach, jeśli organ przyjął zgłoszenie robót budowlanych, w stosunku do których wymagane było pozwolenie na budowę, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem powinno być przeprowadzone postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś przeprowadzenia robót niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, gdy samo zgłoszenie przyjęte zostało prawidłowo – organ powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 i art. 49 tej ustawy. Na potwierdzenie powyższego organ odwołał się do orzecznictwa sądowego. Prowadząc postępowanie naprawcze organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oględzin przedmiotowej nieruchomości, nie podzielił wyjaśnień inwestora – K. T. o wykorzystywaniu placów do celów związanych z gospodarstwem rolnym. Ustalił, że dominująca na przedmiotowej nieruchomości (dawnej 1, obecnie 3 i 4) jest działalność gospodarcza firmy "A". Podkreślił brak jakiegokolwiek rozgraniczenia działalności tej firmy i działalności rolniczej, jednoznacznie nie potwierdzonej. Sam fakt obecności na wybudowanym placu traktora, siewnika czy brony, przy obecności innych przedmiotów nie mających nić wspólnego z produkcją rolną, świadczy o wykorzystywaniu tego placu na inną działalność niż produkcja rolna. To z kolei przesądza o sprzeczności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O tej sprzeczności przesądza także fakt wybudowania obiektu z naruszeniem warunków zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w granicach aktualnej działki 4. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją sprzeczności budowy placów z planem miejscowym i stanowi formę prawną nakazującą doprowadzenie terenu w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej jako R – do stanu zgodnego z planem, co wynika z postępowania organu w myśl art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...]r. K. T. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zakończenie sprawy. Podniósł, iż obszerne uzasadnienie decyzji jest chaotyczne i nie wyjaśnia wątpliwości, a wręcz czyni decyzję niezrozumiałą. Wyjaśnił, że nie znajduje w utwardzonym terenie swojej nieruchomości placu manewrowego czy składowego. Odnosi się w tym zakresie do definicji tych pojęć i podkreśla, że przedmiotowy plac w niczym nie przypomina palcu składowego czy manewrowego. Zaprzecza użycia do utwardzenia płyt żelbetowych, gdyż trudno tak kwalifikować użyte przez niego płyty, z pojedynczymi drutami w konstrukcji. Są to tylko płyty betonowe, chociaż niektóre z nich są minimalnie zbrojone (jedynie 5%). Podkreślił fakt uchylenia poprzednich decyzji rozbiórkowych jako wydanych z naruszeniem prawa, co spowodowało przyznanie mu stosownego odszkodowania. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowań administracyjnych w stosunku do przedmiotowych placów składowych i manewrowych wyjaśnił, iż po ostatnim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, ten pierwszy przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że w dniu [...]r. zgłoszono zamiar wykonania utwardzenia placu płytami betonowymi na działce nr 1, a organ nie wniósł sprzeciwu. Prace rozpoczęto od 14 marca 2007 r., a płyty układano stopniowo, najpierw w pasie do 40m od drogi (lata 2007- 2009) a następnie w pasie powyżej 40m od drogi (lata 2009- 2011). Plac wykonano z płyt żelbetowych o znacznej grubości (11 - 18 cm) na podbudowie z pisaku o grubości 15 cm. Wobec zatwierdzenia w grudniu 2009 r. podziału działki 1, powstały dwie działki 3 i 4 (zabudowana). Działki te znalazły się dwóch jednostkach strukturalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie w pasie do 40m od ulicy B. – w jednostce 28M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z dopuszczeniem usług związanych z rolnictwem) oraz w pasie powyżej 40m od ulicy – w jednostce R – (teren upraw polowych i ogrodniczych). Ustalono, że K. T. od lutego 1991 r. figuruje w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej – Handel-Usługi-Produkcja "A" – w zakresie sprzedaży hurtowej drewna, materiałów budowlanych, wyrobów metalowych, maszyn i urządzeń, produkcji konstrukcji metalowych, naprawa i konserwacja maszyn, sprzętu transportowego, produkcji metalowych elementów stolarki budowlanej, a jako miejsce wykonywania tej działalności wskazano ulicę B. w Z.. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane można bowiem rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Wyjątki od tej zasady określają art. 29- 31, wskazując kiedy rozpoczęcie robót uzależnione jest od dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 – wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Podkreślenia wymaga fakt, że w myśl tego przepisu nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni na działkach gruntu innych niż budowlane. Przedmiotowa działka, na której wykonano kwestionowane roboty budowlane, nie jest działką budowlaną, stąd wykonanie w jej obrębie utwardzenia gruntu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Także wykonanie placu manewrowego czy składowego nie jest zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem plac ten w świetle art. 3 ust. 3 jest obiektem budowlanym. Wobec faktu, iż w niniejszej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia wykonanych robót, a organ nie wniósł od tego zgłoszenia sprzeciwu, w sprawie organ prawidłowo zastosował art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, wykonanie robót, wymagających pozwolenia na budowę, w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie, wino być oceniane w trybie cytowanych przepisów, chyba, ze zostanie wykazane, że inwestor, wykonując roboty w zasadniczy sposób odbiegające od objętych zgłoszeniem, zmierzał do obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że lokalizacja placu w obszarze jednostki R - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawa w sposób nie dający się usunąć, co skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki wykonanego placu w części, w jakiej jest on zlokalizowany w tym obszarze. Plan przewiduje bowiem dla tej jednostki przeznaczenie – uprawy polowe i ogrodnicze, w tym m.in. zakaz lokalizacji zabudowy innej niż związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czyli budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zrealizowana inwestycja nie służy wyłącznie produkcji rolniczej czy przetwórstwu rolno-spożywczemu. Świadczy o tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Inwestor prowadzi bowiem inną niż rolnicza działalność gospodarczą (sprzedaż, produkcja, usługi) i place wykorzystywane są na potrzeby z prowadzeniem tej działalności. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż dopiero w przypadku potwierdzenia braku prawnych możliwości legalizacji organ orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy przepisy planu miejscowego zabraniają lokalizacji określonego typu inwestycji na danym terenie należy uznać, iż nie ma w takim stanie rzeczy możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wobec istnienia nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami. Jednocześnie organ ten stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie naruszył prawa poprzez brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż przedmiotowe roboty praktycznie zostały wykonane. Organ ten przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami nie naruszając praw stron tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli G. i K. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na fakt, iż nie popełnili samowoli budowlanej. Podkreślili, iż plac utwardzili płytami zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...]r., co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu placów składowych i manewrowych oraz w sprawie działalności handlowej prowadzonej na posesji należącej do skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając ponownie cały przebieg postępowania w sprawie placów manewrowych i składowych (zarówno o powierzchni 1789 m², jak i o powierzchni 1849,3 m²). podniósł, iż skarżący nie wskazali w skardze żadnych konkretnych zarzutów, stwierdzając jedynie, że jest ona niezgodna z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył co do zasady argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Wyjaśnili, że place wykonali w oparciu o zgłoszenia z 2007 r., po uprzednim wykonaniu ich rozbiórki zgodnie z decyzją z [...] r. Utwardzenie wykonali różnymi płytami betonowymi, wykorzystanymi po wcześniejszej rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzając nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. . Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn . Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisy art. 51 dotyczą trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie w sprawie. Jeżeli natomiast organ w wyniku postępowania stwierdzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, na podstawie którego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tym zakresie kończy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzająca wykonanie obowiązku lub w przypadku jego niewykonania - nakazująca rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie utwardzenia działki nr 1 (obecnie nr 3 i nr 4) w Z. przy ulicy B. nastąpiło na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r. w stosunku do którego organ – Starosta Powiatowy w C. nie skorzystał ze sprzeciwu. Jak wykazał jednak w trakcie przeprowadzonego postępowania organ – wykonanie tego utwardzenie nastąpiło z przekroczeniem warunków dokonanego zgłoszenia, a nadto utwardzenie placu manewrowego i składowego – traktowane jako wykonanie obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Zasadnie zatem organ zastosował przepisy art. 51 ust. 1 w związku z art. 7 cytowanej ustawy w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1, czyli w przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady wyjątki określone zostały art. 29- 31. Ustawa określa wyraźnie roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Oznacza to, że na rozpoczęcie takich robót wystarczy jedynie zgłoszenie wykonywania prac. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Powyższe dotyczy jedynie wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, co oznacza, że wykonywanie utwardzenia na innych działkach niż budowlane nie podlega powyższej regulacji. Pojęcie "działka budowlana" – w myśl art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec braku odrębnej definicji legalnej w ustawie Prawo budowlane, a także z uwagi na fakt badania przez organ w postępowaniu legalizacyjnym zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołanie do tej definicji wydaje się w pełni właściwe. W myśl powyższego – przedmiotowa działka nie może być uznana za działkę budowlaną, a zatem utwardzenie w jej obrębie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Z obowiązku tego nie zostało także zwolnione wykonanie obiektu budowlanego – placu manewrowego i składowego. W myśl art. 3 ust. 1 lit b – jako obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a według art. 3 pkt 9 – urządzenia budowlane to urządzenie techniczne związane obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednocześnie w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii XXII obiektów budowlanych zaliczono place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi. Uwzględniając zatem powyższe potwierdzić trzeba ustalenia organów, iż niniejsza sprawa dotyczy obiektu budowlanego, czyli na rozpoczęcie prac wymagane było pozwolenie na budowę. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor w tej sprawie dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu. Dlatego też zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r. stwierdził, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te wykonywane były w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego (sygn. akt OSK 108/04). Zatem w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowane na podstawie zgłoszenia, a uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu, pomimo, iż ich wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, bądź gdy ich wykonanie w takim zakresie, w jakim były w zgłoszeniu określone, naruszały przepisy (m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. W przedmiotowej sprawie wskazany wyżej tryb postępowania potwierdza kwalifikacja wykonanych robót – utwardzenie na działce innej niż budowlana, budowa placów składowych i manewrowych oraz uwzględnienie dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też powodu organy prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Jednak ustalenie, iż lokalizacja przedmiotowych placów w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem "R" – uprawy polowe i ogrodnicze", gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy innej niż związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu, nie pozwoliła na legalizowanie tego stanu. Stąd też wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego – obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie musiało być zakończone obligatoryjna rozbiórką, czyli decyzja wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego. Prowadzone bowiem z zasady postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowych placów wobec tak kategorycznego zapisu miejscowego planu. Dodatkowo, trzeba podkreślić, że ustalenia organu pierwszej instancji wykazały, iż zrealizowana inwestycja nie służy wyłącznie produkcji rolniczej czy przetwórstwu rolno- spożywczemu. Jak wynika bowiem ze zgormadzonych akt sprawy wykonane place służą gromadzeniu różnych przedmiotów i sprzętów – m.in. samochodów osobowych, starych karoserii, silników, blach i opon, urządzeń spawalniczych, starych zużytych części maszyn nie pozostających w związku z produkcją rolną, starych kontenerów, płyt żelbetowych czy innych odpadów. Pozostające na tych placach także maszyny rolnicze – ciągnik, brona, silos siewnik, nie mogą przesądzać o wykorzystywaniu tych placów na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przeciwnie ustalenia faktyczne potwierdzają ich wykorzystywanie głównie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej – firmy "A". Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego, właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i nie naruszyły przepisów postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.