III OZ 852/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 32/21 wymierzające grzywnę za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Związku [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 32/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek wniosku A.P. (skarżący) o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przez Związek [...] w W. wymierzył grzywnę w wysokości 5000 złotych (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Związek przekazał skargę wnioskodawcy z [...] lutego 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej [...] maja 2021 r. i skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Wa 382/21. Ponadto wskazał, iż Związek miał wiedzę o bezwzględnym obowiązku przekazania skargi Sądowi, a wynikała ona chociażby z postanowienia NSA wydanego 17 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 537/20, w której Związek był stroną postępowania. Następnie wyjaśnił, iż z akt sądowych niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 382/21 wynika, iż skarga wnioskodawcy z [...] lutego 2020 r. wpłynęła do Związku [...] lutego 2020 r., zaś zważywszy na przedmiot skargi (informacja publiczna), Związek był zobowiązany do przekazania jej Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania, czyli najpóźniej [...] marca 2020 r. Organ natomiast przekazał skargę do Sądu po upływie roku, dwóch miesięcy i 16 dni po doręczeniu Związkowi odpisu wniosku o wymierzenie mu grzywny. W ocenie Sądu I instancji przekroczenie terminu do przekazania skargi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. było niezwykle rażące. Ponadto organ motywował swoje zachowanie brakiem takiego obowiązku, mimo, iż miał jego świadomość z treści orzeczenia NSA z 17 września 2020 r. oddalającego zażalenie Związku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 59/19 o wymierzeniu mu grzywny w wysokości 500 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W konsekwencji Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ świadomie zlekceważył ustawowy obowiązek, zaś wymierzona wówczas Związkowi grzywna nie spełniła funkcji prewencyjnej. Tym samym naruszenie organu tym bardziej zasługuje na dezaprobatę, że dopuścił się go podmiot mający status organizacji pożytku publicznego, którego celem jest m.in. rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań na rzecz ochrony i realizacji praw obywatelskich oraz zwiększanie wiedzy na ten temat poprzez działalność oświatową i edukacyjną. Konkludując Sąd wskazał, iż uznał wniosek o wymierzenie Związkowi grzywny za wszech miar zasadny, zatem grzywna w kwocie 5.000 zł jest adekwatna do okoliczności rażącego uchybienia organu, a nadto spełni rolę prewencyjną, aby w przyszłości Związek nie dopuszczał się tego rodzaju zaniedbań, zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Związek i w zażaleniu zarzucił mu: - art. 3 § 1-3 p.p.s.a., przez przyjęcie, że sprawa objęta skargą, która nie została przekazana, jest sprawą podlegającą kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji gdy tak nie jest, co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy; - art. 32 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż Związek był zobowiązany do przekazania skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 15 dni, mimo iż nie jest “organem" w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 55 § 1 i 2 w zw. z art. 54 § 2 i art. 1 i 3 p.p.s.a., przez wymierzenie Związkowi grzywny za uchybienie obowiązkowi przekazania skargi skarżącego na bezczynność organu do właściwego sądu administracyjnego, pomimo iż Związek nie jest organem administracji publicznej ani innym organem właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji, w związku z czym nie jest on adresatem obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a oraz w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a także poprzez przyjęcie, iż Zarząd działał z rażącym naruszeniem prawa mimo że tak nie było; - art. 55 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, że w każdej sytuacji nieprzekazania skargi do WSA sąd może wymierzyć grzywnę, chociaż tak nie jest; - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., przez nieodrzucenie skargi złożonej w sprawie, która nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych albowiem Zarząd Związku nie jest organem administracji publicznej, także w znaczeniu funkcjonalnym, kursy i szkolenia nie są zadaniem publicznym oraz nie są finansowane ze środków publicznych, w konsekwencji informacje ich dotyczące nie są objęte reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy, czy skarżąca była w ogóle zobligowana do wykonania obowiązku przesłania otrzymanego pisma nazwanego przez stronę "skargą na bezczynność", co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy; - art. 184 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że sądy administracyjne mogą sprawować kontrolę nad działalnością stowarzyszeń i związków stowarzyszeń, w sytuacji gdy nie sprawują kontroli nad działalnością innych organów niż organy administracji publicznej; Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do powyższych zarzutów i uznał, że Zarząd naruszył art. 54 § p.p.s.a., wskazał, że podnosi zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., przez wymierzenie grzywny w sytuacji gdy wniosek strony o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, co powinno stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania wnioskowanej sankcji, a gdyby i tej argumentacji Sąd nie podzielił, to z ostrożności podniósł zarzut nieadekwatności grzywny. W oparciu o przytoczone zarzuty Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania zażalenia, z gdyby Sąd nie przychylił się do tych wniosków wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny albo zmniejszenie jej do kwoty 500 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W konsekwencji wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § p.p.s.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, nie wywiąże się z obowiązku przekazania tej skargi do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określony w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przypomnienia wymaga, iż grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, bowiem nałożenie grzywny służy zapobieganiu naruszenia prawa przez przewlekanie postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić uwagę należy także, iż przyjmuje się, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi, bowiem okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie jej wysokości (por. np. postanowienia NSA z: 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; 22 maja 2014 r., I OZ 382/14; 17 grudnia 2013 r., II GZ 728/13; 6 marca 2014 r., I OZ 141/14). Jak wskazuje się w orzecznictwie rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość sąd może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, a także, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 30 kwietnia 2021 r., III OZ 200/21; 17 stycznia 2014 r., I OZ 1259/13). W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, skarga wpłynęła do organu [...] lutego 2020 r., zaś organ przekazał ją do Sądu dopiero [...] maja 2021 r. w reakcji na przesłanie mu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. Niewątpliwie zatem organ wykonał zobowiązanie z uchybieniem terminowi wskazanemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., co przesądza o przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie w świetle powyższych okoliczności wniosek o wymierzenie grzywny był uzasadniony, a Sąd I instancji trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione było wymierzenie grzywny. Odnoszą się zaś do wysokości wymierzonej grzywny należy wskazać, ze Sąd I instancji niezwykle szczegółowo i skrupulatnie uzasadnił jej wysokość. Ustalił on bowiem, iż przedmiotowa sprawa nie jest pierwszą sprawą, w której Związek uchylił się od ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi wraz z uporządkowanymi aktami sądowi administracyjnemu. Z ustaleń tych wynika również, że niewątpliwie w czasie bezczynności w zakresie przekazania skargi A.P., Związek powziął informację, że w myśl przepisów u.d.i.p. jest organem. Tym samym uznać należało, jak to uczynił Sąd I instancji, że uchybienie organu jest rażące co uzasadnia podwyższenie kwoty grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stwierdzić należało, że wysokość wymierzonej przez Sąd grzywny jest adekwatna w odniesieniu do przyczyn jakie legły u podstaw powstałego po stronie organu uchybienia. Stan nieprzekazania skargi trwał bowiem 2 lata, 2 miesiące i 16 dni, natomiast przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Ponadto jest to kolejne uchybienie organu w tego rodzaju sprawie. Tym samym mając na uwadze wyżej poczynione wywody odnośnie do celu jaki pełni grzywna należy przyjąć, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.