IV SO/Po 34/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. S. przeciwko Burmistrzowi Miasta w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE Datowanym na [...] lutego 2021 r. pismem nazwanym "Wniosek art. 55 § 2 ppsa", R. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi z [...] lipca 2020 r. na przewlekłość, uciążliwość i pozorne działanie Urzędu Miejskiego w Ś. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie przekazania ponaglenia z dnia [...] listopada 2019 r. Do pisma załączono skargę z dnia [...] lipca 2020 r. nazwaną "Skarga na naruszenie strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki", pismo Burmistrza do SKO z [...] lipca 2020r. przekazujące w załączeniu skargi z [...] i [...] lipca 2020r., ponaglenie z [...] listopada 2019 r., uzupełnienie ponaglenia z [...] listopada 2019r., a także pisma organu i repliki skarżącego na te pisma. WSA w Poznaniu postanowieniem z 24 lutego 2021r., IV SO/Po 4/21, odrzuciło wniosek skarżącego podnosząc, że skarga podlegałaby odrzuceniu, zatem odrzuceniu podlega również wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wskutek rozpoznania zażalenia skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 01 lipca 2021r., III OZ 463/21, uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że organ jest zobowiązany do przekazania skargi sądowi niezależnie od tego, czy jest ona dopuszczalna i czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu, ze względu na jej przedmiot, jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II GZ 231/14). Jednakże z powyższego wynika, że grzywna za nieprzekazanie do sądu akt administracyjnych wymierzona być może wyłącznie organowi właściwemu w sprawie. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OZ 598/12). Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji grzywny powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. czy też właściwości organu. (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX/el. 2019). Sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13). We wniosku o nałożenie grzywny w niniejszej sprawie organem w stosunku do którego sformułowano żądanie jest Burmistrz Miasta. Burmistrz Miasta przekazał ją w takim razie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. celem nadania jej dalszego biegu przez ten organ. Sam wnioskodawca przedłożył do wniosku o wymierzenie grzywny kopię pisma skierowanego przez Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2020r., w którym Burmistrz przekazał skargi z [...] lipca 2020r. i [...] lipca 2020r. temu organowi. Zauważyć należy jednakże, że na organie, u którego została złożona skarga do sądu administracyjnego, ciąży obowiązek jej przekazania do sądu, który nie jest uzależniony od oceny właściwości organu w sprawie z tej skargi. Ten obowiązek co do zasady nie może być realizowany poprzez przekazanie skargi do organu właściwego po przeprowadzeniu oceny tego pisma. W tym sensie Burmistrz Miasta powinien był przekazać skargę wnioskodawcy, nawet jeżeli z jej treści wywnioskować można, że był on organem "niewłaściwym", tj. nie jego, a innego organu, działania czy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga ta dotoczyła. Kluczowa jest również konstatacja, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione zwłaszcza w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest - przynajmniej w znacznej mierze - następstwem działań strony nakierowanych nie na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w niniejszej sprawie mają działania skarżącego (por. postanowienie NSA z 07 października 2016r., I OZ 843/16). W dniu wydawania niniejszego postanowienia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym zarejestrowane są 441 sprawy ze skargi R. S.. Wyłącznie w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał 60 orzeczeń, których stronami byli skarżący i Burmistrz Miasta, a które dotyczyły przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zapadło 19 rozstrzygnięć w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta grzywny z wniosku skarżącego. Nawet w niniejszej sprawie w piśmie z [...] września 2021r. skarżący stwierdza, że orzeczenie WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2021r., IV SO/Po 26/21, dotyczy tej samej skargi. Sąd zauważa przy tym marginalnie, że w postanowieniu z 05 października 2021r., IV SAB/Po 144/21, którym WSA w Poznaniu odrzucił skargę R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w zakresie skarg na "nieprzekazanie ponaglenia", Sąd zaznaczył, że skarga ta "jest jedną ze skarg składanych przez skarżącego w związku z brakiem podjęcia przez Burmistrza Miasta działań w związku z ponagleniem R. S. z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącego "zaskarżeń uchwał (...) Nr [...] Rada Miejsca w Ś., Nr [...] Rada Miejsca w Ś., [...] Rada Miejska w Ś.". Skargi złożone przez skarżącego w tej samej sprawie, którym bieg nadano wcześniej zostały odrzucone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 marca 2021r. sygn. akt IV SAB/Po 28/21 i IV SAB/Po 27/21". Takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, zachowania takie są określane nadużyciem prawa (zob. M. Szwast, M. Szwed, Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA nr 6/2016, s. 25 i n.; A. Bińczyk, Zakaz nadużycia praw procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 1/2019, s. 73 i n.). Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw - w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny.