I SA/Rz 583/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. spraw ze skarg G.G. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. - nr [...], - nr [...] - nr [...], w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżone decyzje. UZASADNIENIE I SA/Rz 583/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skarg G.G. (dalej: Skarżący) są decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Organ) z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wnioskiem z 7 kwietnia 2020 r. (data prezentaty: 8 kwietnia 2020 r.) Skarżący zwrócił się do Organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, opłacającą składki wyłącznie za siebie, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. 14 kwietnia 2020 r. Skarżący złożył wniosek w wersji elektronicznej. Decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. Organ odmówił Skarżącemu prawa do wnioskowanego zwolnienia. Uzasadniając decyzje, Organ wskazał, że do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie przekazał do ZUS dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., mimo że nie był z tego obowiązku zwolniony. Przedmiotowe decyzje zostały doręczone Skarżącemu 28 sierpnia 2020 r. Pismami z 4 września 2020 r. Skarżący wniósł na powyższe decyzje, za pośrednictwem Organu, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący podkreślił, że spełnił – określone w art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) – warunki do przyznania zwolnienia. Skarżący zaznaczył, że działalność gospodarczą prowadzi od 10 lipca 2009 r. i od tego czasu podlega ubezpieczeniu w ZUS. Podał, że w związku z możliwością płacenia niższych składek, 4 stycznia 2020 r. dokonał zgłoszenia do ubezpieczeń z kodem tytułu do ubezpieczeń 05 90 00. W dalszej kolejności wyjaśnił, że 4 lutego 2020 r. przekazał drogą elektroniczną deklarację rozliczeniową za styczeń 2020 r., w której ujął nowe podstawy do wyliczenia składek na cały rok 2020. Skarżący zaznaczył, że już w poprzednich latach składał deklarację jedynie za styczeń, a następne były już "klonowane" przez system. Końcowo dodał, że po otrzymaniu informacji o problemach ze zwolnieniem go z obowiązku opłacania składek z powodu nieprzekazania dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., odpowiednie deklaracje przekazał, a ujęte w nich kwoty są takie same jak w deklaracji za styczeń 2020 r. Do skarg załączone zostały wydruki powoływanych przez Skarżącego deklaracji zgłoszenia do ubezpieczeń z 4 stycznia 2020 r. oraz deklaracji rozliczeniowej za styczeń 2020 r., wraz z potwierdzeniami wysyłki i przyjęcia w ZUS, a także wydruk informacji z 18 lipca 2019 r. o warunkach zwolnienia z obowiązku comiesięcznego przekazywania dokumentów rozliczeniowych do ZUS. W odpowiedziach na skargi pełnomocnik Organu wniósł o oddalenie skarg. W odpowiedziach zaznaczono, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ podkreślił, że Skarżący nie mógł być traktowany jako zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, bowiem złożona przez niego deklaracja za styczeń 2020 r. nie była pełna. Skarżący zgłosił się do ubezpieczeń z kodem 05 90 00, co oznacza, że wyraził wolę zgłoszenia się do tzw. "małego ZUS". Jednak począwszy od lutego 2020 r. skorzystanie z tej formy ustalenia podstawy wymiaru składki uległo modyfikacji w stosunku do rozwiązania z 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 18c ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa), osoba, która zamierza skorzystać z tego rozwiązania jest zobowiązana do przekazania informacji o zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących tego ubezpieczonego w poprzednim roku kalendarzowym, o rocznym przychodzie z pozarolniczej działalności gospodarczej i rocznym dochodzie z tej działalności uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania oraz o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ustalonej na dany rok kalendarzowy w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej składanych za styczeń danego roku kalendarzowego lub za pierwszy miesiąc rozpoczęcia lub wznowienia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w danym roku kalendarzowym. Jak zaznaczył Organ, informacje, o których mowa powyżej, powinny być przekazane w deklaracji ZUS DRA cz. II (identyfikator deklaracji: 40). W odpowiedziach na skargi wskazano, że Skarżący przekazał deklarację ZUS DRA cz. II dopiero 28 sierpnia 2020 r., zatem po upływie terminu 30 czerwca 2020 r., o którym mowa w art. 31zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Podsumowując – w ocenie Organu – Skarżącego nie można traktować jako zwolnionego z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, co powoduje, że nie spełnił on przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Postanowieniami z 5 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Następnie, w związku z dokonaną 4 marca 2021 r. nowelizacją rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 426), WSA w Warszawie, postanowieniami z 9 kwietnia 2021 r., stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawy według właściwości do WSA w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) postanowił połączyć sprawy ze skarg na decyzje w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. (sygn. akt. I SA/Rz 583/21), za kwiecień 2020 r. (I SA/Rz 584/21) i za maj 2020 r. (I SA/Rz 585/21) do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Rz 583/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia istnienia obowiązku złożenia przez Skarżącego deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ przyjął, że Skarżący nie złożył tych dokumentów, pomimo że istniał obowiązek złożenia ich w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W konsekwencji – zdaniem Organu – Skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia składek. Nie jest sporne między stronami, że złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie miało miejsca. Skarżący jednak podnosi, że był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy systemowej, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowań zakończonych wydanymi w powyższym stanie prawnym zaskarżonymi decyzjami, z mocy art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że Organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszych sprawach doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na Organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności Organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanych spraw wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. (z datą wpływu do Organu 8 kwietnia 2020 r.) doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., Organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., Organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). W rozpoznawanej sprawie Organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych i wydał decyzje odmowne. Zwrócić również należy uwagę, że Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje Organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 K.p.a., Organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej, co do złożenia deklaracji. W aktach administracyjnych brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że Organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez Organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas Skarżący miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 K.p.a., Organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania Organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli Organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnych z żądaniem Skarżącego. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zawraca uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed Organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych istniał i Skarżący nie był z niego zwolniony. Wywód dotyczący obowiązku składania przez Skarżącego deklaracji – z odwołaniem się do ustawy systemowej – nie może być zamieszczany dopiero w odpowiedziach na skargi, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Strona ma prawo poznać argumentację Organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony. Kontroli sądowej nie podlega odpowiedź na skargę, lecz zaskarżona decyzja. Zdaniem Sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony Organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa Skarżącego, nawet jeżeli nie złożył on deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez Organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Stąd też, w ponownie prowadzonym postępowaniu, Organ pominie okoliczność, że brakujący dokument rozliczeniowy został złożony po 30 czerwca 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie i w oparciu o uzupełnioną przez Skarżącego 28 sierpnia 2020 r. deklarację, wniosek Skarżącego i dane znane Organowi z urzędu, odniesie się do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.