II SA/Bk 663/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Sidra z dnia 18 lutego 2020 r., nr XI/78/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sidra 1. stwierdza nieważność paragrafu 3 punkt 1, 4 i 5, paragrafu 5 ustęp 1 i paragrafu 23 ustęp 2 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sidra stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Uchwałą z 18 lutego 2020 r. nr XI/78/20 Rada Gminy Sidra przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sidra. Regulamin stanowi załącznik do ww. uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. pod pozycją 1123. Skargę na uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Sokółce. Zarzucił naruszenie: I. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przez: 1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie definicji właściciela nieruchomości w § 31 pkt 1 Regulaminu oraz definicji nieruchomości w §1 pkt 4 i 5 Regulaminu; 2) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 Regulaminu przez nieuprawnione w części powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; II. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia w §23 ust. 2 i 4 Regulaminu i zobowiązanie właścicieli psów do wyprowadzania ich tylko na smyczy, a także wskazanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty wskazał, że zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej w aktach podustawowych należy regulować wyłącznie kwestie przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Natomiast Rada w zaskarżonym Regulaminie zdefiniowała pojęcie "właściciela nieruchomości" przenosząc tę definicję z treści art. 2 ust. 2 u.c.p.g. oraz zdefiniowała pojęcie "nieruchomości" mimo funkcjonowania w obrocie prawnym definicji tego pojęcia w Kodeksie cywilnym. Z kolei § 5 ust. 1 Regulaminu zawiera częściowe powtórzenie, częściową modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz pomija zawarte w tym przepisie zwolnienie właścicieli nieruchomości z obowiązku uprzątania chodników. Natomiast regulacja uchwały odnosząca się do wyprowadzania psów jest surowsza niż przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, pomija wprowadzenie wyjątków od wyprowadzania psów na uwięzi czym narusza również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie uwzględnienie wyłącznie w zaskarżonej części a oddalenie w pozostałej. Organ wskazał, że zamieszczenie w uchwale definicji miało służyć prawidłowemu ukształtowaniu normatywnej treści Regulaminu, który ma być zrozumiały dla obywateli. Wskazał na dyskusyjność stosowania wprost regulacji "Zasad techniki prawodawczej" do aktów prawa miejscowego. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powinno wynikać z ustalenia istotnego naruszenia prawa. Odnośnie poszczególnych zarzutów skargi wywiódł, że stanowią one uszczegółowienie regulacji ustawowych (w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego) oraz miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy przy poszanowaniu praw zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu w części obejmującej zarzuty sformułowane wprost odnośnie konkretnych norm Regulaminu, a oddaleniu w zakresie obejmującym dalej idący wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się bowiem nieważności uchwały a wskazuje, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe oraz inne powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji modyfikującej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu znajdowało się w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Analiza treści upoważnienia i treści regulacji Regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zaskarżone regulacje § 3 Regulaminu stanowią, że: punkt 1 – przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, punkt 4 – przez nieruchomości zamieszkałe należy rozumieć nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, a więc nieruchomości, na których człowiek bytuje stale lub czasowo; punkt 5 – przez nieruchomość niezamieszkałą należy rozumieć nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, dotyczy to obiektów użyteczności publicznej: szkoły, przedszkola, urzędy, biblioteki, itp., a także obiektów produkcji, usług i handlu, warsztaty, biura, sklepy, hotele, pensjonaty itp. oraz domów letniskowych. Regulacja § 3 pkt 1 Regulaminu przenosi do aktu prawa miejscowego, w całości i bez modyfikacji, definicję właściciela nieruchomości sformułowaną w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z kolei w § 3 pkt 4 i 5 Regulaminu zdefiniowano terminy, którymi prawodawca posłużył się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ale nie definiując ich na poziomie ustawowym (vide np. art. 6c ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c u.c.p.g.). Zdaniem sądu, powtórzenie w całości w Regulaminie definicji ustawowej właściciela nieruchomości nie może być traktowane wyłącznie jako nieistotne naruszenie prawa w kontekście zakresu upoważnienia ustawowego, który należy odczytywać wąsko. Skoro upoważnienie dotyczy ściśle określonych spraw, to próba poszerzenia jego zakresu w akcie podustawowym nie może spotkać się z akceptacją. Nie zasługuje na uwzględnienie argument organu o jedynie informacyjnym charakterze przepisu powtarzającego definicję ustawową. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać, przekazane ustawowo do uregulowania, określenie norm obowiązkowego zachowania się obywateli. Nie pełni zatem Regulamin roli aktu informującego o treści przepisów ustawowych. Nadto, przez powtórzenie przepisów ustawowych w akcie wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego tworzy się swoisty chaos prawny. Określony termin bądź zagadnienie stają się terminem bądź zagadnieniem uregulowanym w dwóch aktach prawnych: w ustawie i w uchwale o przyjęciu regulaminu. Może to stwarzać mylne wrażenie, że obowiązek ustawowy (bądź definicja) uzyskują moc dopiero na skutek ich ujęcia w akcie prawa miejscowego. Taka sytuacja jest nieprawidłowa i narusza w sposób istotny zasady prawidłowej legislacji, Z kolei odnośnie Regulaminowej definicji pojęcia "nieruchomości zamieszkałej" i "niezamieszkałej" wskazać trzeba, że ustawowe niezdefiniowanie tych pojęć służy ich pojemnemu i elastycznemu rozumieniu (wykładaniu). Ten efekt mogą w konkretnych sytuacjach zniweczyć definicje Regulaminu, zwłaszcza że upoważnienia ustawowego do wprowadzenia takich definicji brak. Podobnie w sytuacji gdy ustawa nie tylko nie definiuje, ale i nie wymienia rodzajów nieruchomości "zamieszkałych" bądź "niezamieszkałych", nie znajduje podstaw tworzenie katalogów takich nieruchomości w Regulaminie (vide § 3 pkt 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wielokrotnie prezentował stanowisko, iż pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami techniki prawodawczej. Także więc istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. w sprawie P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z §143 Zasad techniki prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, stanowiącym rażące naruszenie prawa. Z Zasad techniki prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 Zasad). Z kolei z § 146 Zasad techniki prawodawczej wynika generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Oznacza to, że zapisy aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady techniki prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic (vide np. II SA/Bk 519/20, III OSK 511/21). Zaskarżony § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego położonych na terenie oraz wzdłuż ich nieruchomości niezwłocznie po ustaniu opadów deszczu, śniegu lub gradu. Rację ma Prokurator, że powyższa regulacja stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis ustawy dotyczy zatem chodników położonych wyłącznie wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. nie dotyczy zakresu uregulowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., bowiem niecelowe jest upoważnienie do regulowania materii już ujętej w ustawie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" dotyczy więc terenu nieruchomości właściciela, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy dotyczy "chodników stanowiących część drogi publicznej" a więc chodników nienależących do właścicieli nieruchomości objętych obowiązkiem uprzątania wynikającym z tego przepisu (vide np. wyroki w sprawach II SA/Gl 100/20 oraz II SA/Bk 377/20 oraz II SA/Bk 406/20). Porównanie zatem upoważnienia ustawowego oraz treści kwestionowanego przepisu Regulaminu uprawnia do niebudzącego wątpliwości wniosku, że regulacja Regulaminu modyfikuje w sposób nieuprawniony regulację ustawową, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 406/20, II SA/Bk 355/21). Zgodnie z § 23 ust. 2 i 4 Regulaminu, psy powinny być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem; nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że uregulowanie wyprowadzania psów na smyczy, w kagańcu, na uwięzi, ale w sposób nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek, stan psychofizyczny czy inne ograniczenia zwierzęcia (w kontrolowanym Regulaminie używa się sformułowań: "na uwięzi", "nie wolno zwalniać ze smyczy") - może prowadzić do działań niehumanitarnych (np. II OSK 1492/12, II OSK 2541/29, II OSK 921/20). Zdaniem sądu, wprowadzone ograniczenia należy ocenić jako niepełną próbę uregulowania zasad wyprowadzania psów, nieuwzględniającą wymagań humanitarnych w obchodzeniu się ze zwierzętami. Powtórzyć w tym miejscu należy formułowaną wobec podobnych regulacji argumentację, zgodnie z którą kwestie sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej: u.o.z., stosownie do którego zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze zwierzęcia, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i/lub w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nie tylko w zależności od zaliczenia do ras uznawanych za agresywne) jest zbyt rygorystyczny i może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Powtórzyć wypada za NSA zarówno w sprawie II OSK 1492/12 jak i w sprawie II OSK 921/20, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Skoro więc z przepisu art. 10a ust. 3 u.o.z. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy (na uwięzi) i w kagańcu oraz tylko na uwięzi bądź wyłącznie w kagańcu jest bardziej restrykcyjne niż powyższe uregulowanie ustawowe. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych, szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą więc naruszać zasadę proporcjonalności sformułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy (na uwięzi) i/lub w kagańcu. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 179/20, prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży, na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. oprócz ww. wyroków, także wyroki w sprawach II OSK 2678/15, II SA/Kr 808/19). Reasumując, powyżej opisane uchybienia skutkowały eliminacją zaskarżonych przepisów z obrotu prawnego. Wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, w tym dokonane jednocześnie modyfikacje regulacji ustawowych, należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Dlatego w punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, uwzględniając zarzuty skargi wprost sformułowane. Natomiast sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarżący nie sformułował dalej idących zarzutów skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a zaskarżona uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym bez wyeliminowanych przepisów.