II SA/Wr 398/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót związanych z rozbudową obory oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z 5 VII 2021 r. (nr 718/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu zażalenia P. P. (dalej jako "skarżący"), na postanowienie z dnia 29 IV 2021 r. (nr 43/2021) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim (dalej "PINB") wstrzymujące skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości położonej na działce nr [...] (obr. [...] C.) w C. i jednocześnie inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową od strony północnej istniejącej obory zlokalizowanej na działce nr [...] (obr. [...] C.) w C. o pomieszczenie parterowe gospodarcze, wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, kategoria obiektu II oraz nakładające obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 VIII 2021 r., określonych dokumentów – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin: 31 X 2021 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jak wynika z powołanego postanowienia oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy stwierdzono podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) – dalej jako "PB". Zarówno DWINB jak i PINB stwierdzili, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący w 2019 r. wykonał bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku obory od strony północnej. Ustalono bowiem, że do budynku obory przy ścianie podłużnej dobudowany jest obiekt murowany z dachem jednospadowym, ocieplony warstwą styropianu o grubości 10 cm, z wbudowaną bramą uchylną i oknem w ścianie podłużnej. Ściana, w której osadzona jest brama nieco cofnięta w stosunku do ściany poprzecznej obory. Obiekt ma wymiary 6,32m x 5,27m tj. powierzchnię zabudowy wynoszącą 33,31 m2. Obiekt połączony jest z oborą drzwiami stanowiącymi bezpośrednie wejście z tegoż obiektu do obory. Do obiektu doprowadzona jest instalacja elektryczna, wodna i kanalizacyjna. W obiekcie znajduje się m.in.: stanowisko myjące systemem [...] (6 aparatów udojowych [...]), zbiornik na mleko o pojemności 3200 litrów o kształcie cylindrycznym. Podczas udoju aparatami przenośnymi mleko wpada do jednostki końcowej o pojemności 80 litrów, a następnie do zbiornika, potem, pompą mleczną przepompowywane jest do chłodni. Aktualnie ściany wykonanego obiektu jak i dach nie przylegają bezpośrednio do budynku obory. Dwie ściany poprzeczne nie dochodzą bezpośrednio do lica ściany budynku obory, lecz kończą się w odległości 5 cm od niej. Każda warstwa bloczków w trakcie budowy została powiązana prętami ø8 zakotwionymi w ścianie obory (po trzy pręty na szerokość bloczka). Pręty te zostały jednak rozcięte, co wymagało podkucia bloczków gazobetonowych od ściany obory celem swobodnego użycia nożyc do cięcia stali. Belka drewniana od strony budynku obory również nie jest mocowana do ściany budynku obory, a jedynie znajduje się w bliskiej odległości od niej. W ocenie organów tego rodzaju inwestycja stanowiła rozbudowę budynku obory, bowiem wybudowano dodatkowe pomieszczenie pozostające w związku techniczno-funkcjonalnym z istniejącą oborą, zwiększając zarazem jej powierzchnię zabudowy. Wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro takiego pozwolenia skarżący nie uzyskał, należało wdrożyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej z art. 48 PB. Powołano przy tym art. 48 ust. 2 i 3 PB wyjaśniając, że daje on organowi nadzoru budowlanego prawo zbadania czy istnieją podstawy do zalegalizowania robót. W tym celu właśnie na skarżącego należało nałożyć w formie postanowienia obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia organowi dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowolnych robót budowlanych. DWINB zaznaczył przy tym, że w ramach postanowienia zażaleniowego należało uchylić postanowienie PINB orzekając odmiennie w zakresie terminu przedłożenia dokumentacji, zaś w pozostałym zakresie utrzymać postanowienie w mocy. DWINB wyjaśnił również, że wprawdzie skarżący w dniu 27 I 2020 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 30 m2, jednak w rzeczywistości wykonany obiekt nie jest wolno stojący, a nadto istniał już w 2019 r., przez co nie można było uznać za wiarygodne oświadczenia skarżącego, że roboty budowlane wykonano dopiero w marcu 2020 r. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie: 1) art. 3 pkt 2 PB, poprzez błędne uznanie, iż obiekt wybudowany przez skarżącego wypełnia definicję budynku, w rzeczywistości jednak nie jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a PB (w brzmieniu obowiązującym od 23 XI 2019 r. do 31 I 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że w przypadku zakwalifikowania obiektu wybudowanego przez skarżącego jako budynku, obiekt wybudowany przez skarżącego nie stanowi obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, a w rzeczywistości budynek zgłoszony i wybudowany przez skarżącego spełnia wszystkie przesłanki budynku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a PB i w związku z powyższym, skarżący nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na rozbudowę/budowę, a jedynie był zobowiązany do dokonania zgłoszenia, co też uczynił; 3) art 48 PB, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy, pomimo braku spełnienia przesłanek do wydania w/w postanowienia, wobec skutecznego dokonania poprawnego zgłoszenia z dnia 27 I 2020 r. oraz braku sprzeciwu odpowiedniego organu w przypisanym terminie i wybudowania pomieszczenia gospodarczego wolno stojącego zgodnie z dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem; 4) art. 50 PB, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy pomimo braku spełnienia przesłanek do wydania w/w postanowienia, wobec poprawnie złożonego zgłoszenia z dnia 27 I 2020 r. oraz wybudowania pomieszczenia gospodarczego wolno stojącego zgodnie z dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem; 5) art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący dobudował do istniejącej stodoły pomieszczenie gospodarcze, a w rzeczywistości wybudował niepołączony ze stodołą, wolno stojący budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, zgodnie z dokonanym przez skarżącego zgłoszeniem z dnia 27 I 2020 r., tym samym dokonał wymaganego prawem zgłoszenia i nie był zobowiązany, zgodnie z art. 29, 48 oraz 50 PB do uzyskania pozwolenia na wybudowanie, ani rozbudowanie budynku. W konsekwencji skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia DWINB jak i postanowienia PINB; wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień; zasądzenie kosztów, przeprowadzenie uzupełniających dowodów z zaświadczenia właściwego starosty o braku sprzeciwu do zgłoszenia, zdjęć budynku gospodarczego i wykazu postępowań toczących się przeciwko skarżącemu jako pokrzywdzonemu wszczętych na żądanie właścicielki nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie, a nadto o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych osób. W motywach skargi skarżący podkreślił, że wykonany w marcu 2020 r. budynek gospodarczy ma charakter wolno stojący, zaś prawną podstawę jego wykonania stanowiło zgłoszenie robót budowlanych z dnia 27 I 2020 r. Budynek nie jest połączony konstrukcyjnie z oborą i nie można tu mówić o żadnym związku technicznym. Skarżący zwrócił uwagę, że wykonany obiekt posiada w istocie tylko trzy ściany, co sprawia, że pozbawiony jest on cechy wydzielenia obiektu z przestrzeni koniecznego do uznania go za budynek. Nadto skarżący podniósł, że w trakcie oględzin w dniu 12 XI 2019 r. sfotografowano zupełnie inny budynek, niż budynek wykonany w marcu 2020 r., który jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W skardze podniesiono również, że skarżący jest regularnie i uciążliwie zadręczany przez swoje sąsiadki, które nadto mają powiązania rodzinne i towarzyskie z pracownikami organów nadzoru budowlanego, co prowadzi do szeregu nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 27 IX 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowione nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrola zaskarżonego postanowienia uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie nadzorcze wszczęto bowiem zawiadomieniem z dnia 11 IX 2020 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PB, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia umożliwiającego sprawcy samowoli jej legalizację, o ile samowola ta zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc charakter samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie prawidłowej oceny normatywnej sprawy pod kątem doboru właściwego trybu postępowania. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 PB, przepisu art. 48 PB nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie PB lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 I 1995 r. (data wejścia w życie PB) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 24 X 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności. Jak wynika z ustaleń dokonanych PINB kontrolowane w postępowaniu roboty budowlane wykonano z całą pewnością po dacie 1 I 1995 r. Jest bezsporne, że dotyczą one obiektu budowlanego w postaci obory (budynek hodowli bydła) wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę K. w dniu 4 X 2010 r., zmienionego następnie decyzją tego samego organu nr 230/10/11 zm.1 z dnia 8 XII 2011 r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono zaś w dniu 15 III 2012 r. Jakkolwiek kwestionowane postanowienie dotyczy jedynie później wykonanej dobudówki przylegającej do obory od strony północnej, która według skarżącego wykonana została w 2020 r., zaś według organów istniała już w 2019 r., to jednak z całą pewnością należało wykluczyć jej realizację przed 1995 r. Trafna jest przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych robót budowlanych. Jest oczywiste, że na skutek wykonanych robót budowlanych zwiększono powierzchnię zabudowy istniejącej obory o dodatkowe pomieszczenie. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 27 I 2021 r. pomieszczenie to służy do obsługi bydła, a dokładnie do obsługi 6 aparatów udojowych [...]. Znajdują się w nim m.in.: zbiornik na mleko o poj. 3200 litrów, stanowisko myjące [...], bojler i konieczne instalacje (akta PINB, k. 28). Wcześniej, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 31 VII 2020 r., stwierdzono też m.in. że obiekt jest połączony z oborą drzwiami stanowiącymi bezpośrednie wejście z tegoż obiektu do obory (akta PINB, k. 5v). W powyższych uwarunkowaniach faktycznych organy obu instancji miały podstawy stwierdzić, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 PB. W myśl powołanego przepisu "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Pojęcie "rozbudowy" nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest jednak trafne stanowisko, że przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (zob. np. wyrok NSA: z 18 V 2018 r., II GSK 1318/16; z 17 VII 2013 r., II OSK 668/12 – publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że na skutek przeprowadzonych robót budowlanych skarżący zmienił charakterystyczne parametry obory w postaci jej kubatury, powierzchni zabudowy i szerokości. Skoro tak, to miała tu miejsce "budowa" w formie "rozbudowy". Wobec powyższego należało wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności na podstawie art. 48 PB. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej "budowy" (w tym rozbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. Rozbudowa tego rodzaju obiektu budowlanego jak obora istniejąca na działce nr [...] nie została wyłączona z określonej w art. 28 ust. 1 PB zasady ogólnej, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa wykonana bez uzyskania takiego zezwolenia ma zatem charakter samowolny. Jak jednak wynika z art. 48 ust. 2 i 3 PB, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Organy nadzoru zobligowane są zatem umożliwić inwestorowi legalizację samowolnych robót budowlanych, o ile istnieje taka możliwość. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) organy nadzoru zobligowane będą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdziły możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych po wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak więc zasadnie zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwiając tym samym skarżącemu spełnienie warunków warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Należy zaznaczyć, że teren objęty samowolnymi robotami budowalnymi przeznaczony jest na cele zabudowy zagrodowej (zob. decyzja Wójta Gminy K. z dnia 20 VII 2009 r (nr 49/2009) ustalająca warunki zabudowy). Zaskarżonym postanowieniem zobligowano skarżących, zgodnie z art. 48 ust. 3 PB, do wstrzymania dalszych robót i przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym lub decyzją ustalającą warunki zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowalnego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo przy tym DWINB zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydając orzeczenie reformacyjne, albowiem uzasadnione było to koniecznością zaktualizowania terminu wyznaczonego skarżącemu do przedłożenia dokumentacji w związku z przeprowadzeniem postępowania drugoinstancyjnego. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd podkreśla, że zaprezentowanej wyżej oceny nie zmienia fakt dokonania przez skarżącego w dniu 27 I 2020 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 30 m2 (akta PINB, k. 22-13). Z treści zgłoszenia wynika jednoznacznie, że dotyczyło ono budynku wolno stojącego, gdy tymczasem wykonana dobudowa jest technicznie i funkcjonalnie powiązana z resztą obory. Okoliczność, że skarżący w związku z prowadzonymi przez PINB czynnościami rozkuł na szerokość ok.5 cm bezpośrednie połączenie ścian dobudówki ze ścianą obory i przeciął zbrojenia łączące obie części (akta PINB, k. 8b) nie zmieniło charakteru wykonanych robót budowlanych. Nadal istnieje techniczne połączenie obu części obory w postaci otworu drzwiowego, nadto nie uległ zmianie związek funkcjonalny. Należy również zwrócić uwagę, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał obiekt składający się w istocie z trzech ścian i zadaszenia, albowiem czwarta ściana to ściana pierwotnie istniejącej obory. Tego rodzaju obiekt w ogóle nie może być traktowany w kategoriach odrębnego "budynku" gospodarczego, a więc obiektu wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 PB). Także więc z tego powodu musi on być uznany za część budynku obory stanowiąc jego rozbudowę. W konsekwencji organy nie miały w okolicznościach sprawy podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano w ramach trybu zgłoszeniowego z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a PB, a więc wykonania parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2. Trafnie zresztą organy zauważyły, że obora w rozbudowanej formie istniała już przed dokonaniem zgłoszenia, co potwierdza protokół oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez wójta gminy K. w dniu 12 XI 2019 r. (akta PINB, k. 46). Za niewiarygodną należy uznać argumentację skargi, jakoby dobudowana część została następnie rozebrana, zaś w to miejsce wykonano obiekt na podstawie zgłoszenia z dnia 27 I 2020 r. Porównanie dokumentacji zdjęciowej załączonej do powołanego protokołu ze zdjęciami wykonanymi przez PINB wskazuje jednoznacznie na tożsamość wykonanego obiektu (por. akta PINB, k. 46, 7). Kwestie stosunków sąsiedzkich nie mają natomiast znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, która przeprowadzana jest wyłącznie przez pryzmat zgodności z prawem. Kwestia powiązań rodzinnych pomiędzy osobami mieszkającymi w sąsiedztwie skarżącego a organami nadzoru budowalnego została uwzględniona poprzez wyłączenie ze sprawy PINB w K. i wyznaczenie do załatwienia sprawy PINB w Powiecie Wałbrzyskim. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa. Sąd nie przeprowadził wnioskowanych w skardze dowodów uzupełniających na zasadzie art. 106 § 3 ppsa, bowiem z uwagi na kompletność materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 106 § 3 ppsa sądy administracyjne nie mogą przeprowadzić uzupełniających dowodów z zeznań świadków.