II SA/Gd 350/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M. L. i L. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego zabudowy nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE M. L. i L. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2021 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 5 maja 2011 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom, A. i R. C., pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o nr [..], położonej w miejscowości N., gmina K., Z wnioskiem o kontrolę legalności budowy na ww. działce wystąpili w dniu 17 kwietnia 2012 r. L. i M. L. Natomiast zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowanego powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..], stanowiącej własność A. C. i R. C. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie PINB decyzją z 2 lipca 2012 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. W przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w N., gm. K. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym. Z okoliczności sprawy wynika także, że pismem z 8 maja 2012 r. skarżący wnieśli o "znieważenie" wszystkich decyzji i rozbiórkę siedliska na działkach nr [..]-[..] w N. wskazując, że nie brali oni udziału w postępowaniach dotyczących decyzji administracyjnych dla ww. działek. Odnosząc się do tego żądania Starosta, a następnie Wojewoda odmówili wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji i wydania pozwolenia na rozbiórkę spornego siedliska, lecz rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, który wskazał, że zawarcie we wniosku żądania "unieważnienia wszystkich decyzji" nie jest precyzyjne, więc należało zwrócić się do skarżących o doprecyzowanie tego żądania poprzez określenie, jakiego działania domagają się skarżący. Dopiero wówczas organ miał podstawy do określenia, w jakich sprawach wniosek wszczął postępowanie i czy jest w tych sprawach właściwy. Tego etapu zabrakło w kontrolowanym postępowaniu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który wadliwie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zatem oba wydane w sprawie postanowienia sąd uznał za wydane z naruszeniem prawa. Następnie w dniu 19 grudnia 2013 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki całego siedliska zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] w N., a rozpoznając to żądanie PINB postanowieniem z 17 czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w N. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji rozstrzygnięciem z 9 lipca 2014 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r. skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 5 maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę, jednakże postanowieniem z 14 maja 2014 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na fakt, że wniosek w tej sprawie pochodzi od osób, które nie mają przymiotu strony. W uzasadnieniu organ wskazał, że należące do wnioskodawców działki nr [..] i [..] nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] i znajdują się od niej w odległości odpowiednio około 10 m i 170 m. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi źródła ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości należących do wnioskodawców, zaś tylko te okoliczności dają podstawę do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Stanowisko Wojewody zostało zaakceptowane przez GINB, który postanowieniem z 12 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie tego organu. Odnosząc się do kolejnych pism skarżących w zakresie żądania wydania decyzji rozbiórkowej PINB w pismach z 6 listopada 2015 r. i 17 grudnia 2015 r. szczegółowo opisał tok prowadzonego postępowania oraz przesłanki, z których jednoznacznie wynika, iż w omawianej sprawie brak podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na działce nr [..]. Jak podkreślił organ, w odniesieniu do całego siedliska w obrocie prawnym pozostają decyzje o pozwoleniu na budowę i nie można ich zakwalifikować do kategorii samowoli budowlanej. W kolejnych pismach z 20 czerwca 2017 r. i 7 lipca 2017 r. skarżący wskazali, że na mocy wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 428/13 całe siedlisko na działkach nr [..]-[..] w N. zostało przeznaczone do rozbiórki, w związku z tym konieczne jest wydanie przez właściwy organ decyzji o rozbiórce. Postanowieniem z 30 sierpnia 2017 r. PINB odmówił wszczęcia w sprawie rozbiórki na terenie działki nr [..], a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z 6 października 2017 r. Kolejny wniosek skarżących został złożony w dniu 2 października 2018 r. i uzupełniony na żądanie organu w dniu 22 października 2018 r. W pismach tych skarżący powołali się na pismo Prokuratury Regionalnej z dnia 19 września 2018 r., w którym wskazano, że wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 428/13 wyeliminowano z obrotu prawnego nieprawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji budowlanych dla spornego siedliska, a postępowanie w tym zakresie prowadzi PINB. Prokurator wskazał też, że status skarżących jako strony tego postępowania wynika z zawiadomienia GINB z 30 listopada 2016 r. Z tego skarżący wywiedli, że uprawniony jest z ich strony wniosek o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej dla siedliska na działkach nr [..]-[..] w N. Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia z 4 grudnia 2018 r. PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania związanego z wolą wnioskodawców objęcia kontrolą legalności zabudowy zlokalizowanej na wskazanych działkach. Odnosząc się do żądania w zakresie działki nr [..] organ wskazał, że w odniesieniu do tej zabudowy została już wydana w trybie nadzoru budowlanego decyzja ostateczna (pozostająca w obiegu prawnym) z 2 lipca 2012 r., orzekająca o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W obiegu prawnym pozostają również decyzja Starosty zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w N., gm. K. Mając to na uwadze PINB uznał, że nie ma aktualnie podstaw do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności tej zabudowy. Ponadto organ stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a kwestia ta była już przedmiotem oceny GINB na etapie wydania postanowienia z 12 sierpnia 2014 r. (utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. To zaś oznacza, że przedmiotowy wniosek w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] nie pochodzi od stron postępowania, tj. od osób posiadających interes faktyczny i prawny. Na skutek rozpoznania zażalenia WINB postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że organy wielokrotnie odmawiały wszczęcia postępowania z wniosków małżonków L. w przedmiocie rozbiórki zabudowy na działce nr [..] w N. Jak ustalono organ nadzoru budowlanego przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie znajdującej się na tej nieruchomości zabudowy i ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku z tym sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, a z akt sprawy nie wynika, aby zmieniły się okoliczności faktyczne. W tej sytuacji wydanie kolejnego rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Ponadto organ zauważył, że w obiegu pozostaje też decyzja o pozwoleniu na budowę na spornej działce, zatem zabudowy tej nie można kwalifikować jako samowoli. Odnosząc się do kwestii wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. WINB wskazał, że nie dotyczył on rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie siedliska na działkach nr [..]-[..] w N., a jedynie rozstrzygnięć organu architektoniczno-budowlanego. W wyroku tym sąd uchylił postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie "unieważnienia" wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Organ zauważył też, że GINB nie nakazywał PINB wydania decyzji rozbiórkowej wobec przedmiotowej zabudowy, a jedynie przekazał pismem (zawiadomieniem) wniosek małżonków L. (z którego wynikało żądanie wydania nakazu rozbiórki całego siedliska usytuowanego na dz. nr [..] w N.). Podobnie Prokuratura Regionalna pismem z 19 września 2018 r. poinformowała strony, że o wszelkie wyjaśnienia należy zwracać się do organu, który prowadzi postępowanie, tj. do PINB. Natomiast w ww. piśmie Prokuratura w żaden sposób, w ramach posiadanych kompetencji, nie zakwestionowała legalności przedmiotowej zabudowy, jak również nie zobowiązała organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w sprawie tej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę M. L. i L. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 stycznia 2019 r. uchylił to postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 grudnia 2018 r. Sąd zauważył, że postanowieniami tymi odmówiono na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie "rozbiórki całego siedliska" m.in. na działce nr [..], w N., gmina K., stanowiącej własność A. C. i R. C. W ocenie sądu stwierdzenie przez organ zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej decyzją PINB z 2 lipca 2012 r. a żądaniem określonym we wniosku z 2 października 2018 r., a tego organy nie uczyniły. W celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją PINB i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, organ zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań organu nadzoru budowlanego orzekającego uprzednio w trybie naprawczym, określonym w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, był taki sam, jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy dotyczy tej samej zabudowy na działce nr [..]. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby PINB przeprowadził taką analizę, natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie nie tylko tożsamości przedmiotu spraw, ale także dotyczących ich okoliczności faktycznych i prawnych, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wskazanej w przedmiotowym wniosku. Wniosek skarżących z 2 października 2018 r., uzupełniony w dniu 22 października 2018 r., jest już kolejnym ich wnioskiem złożonym w celu wydania orzeczenia o "rozbiórce w całości siedliska" m.in. na działce nr [..]. Za każdym razem, gdy do PINB wpływał wniosek skarżących o tej treści, organ uznawał, że wolą wnioskodawców jest przeprowadzenie w odniesieniu do zabudowy na tej nieruchomości postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku z tym organ rozważał wyłącznie kwestie dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na wniosek, zupełnie pomijając nie tylko obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia zaistnienia powagi rzeczy osądzonej, ale także zbadania możliwości działania organu z urzędu w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z kompetencjami organów nadzoru budowlanego, doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie zabudowy na działce nr [..] wydana została już ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, a z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, nie jest możliwe ponowne procedowanie tych organów w sprawie. Tymczasem twierdzenie to nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczy zabudowy kwestionowanej obecnie przez skarżących, czy też zupełnie innej zabudowy niż ta, którą kwestionują obecnie skarżący. Sam bowiem fakt wcześniejszego wydania decyzji w trybie naprawczym nie oznacza automatycznie przeszkody do ponownego działania organu w tym trybie, jeżeli sprawa dotyczyć ma innej zabudowy znajdującej się na tej samej działce, a o której istnieniu organ nie wie, której nie kontrolował uprzednio, bądź której stan faktyczny lub prawny uległ zmianie mającej wpływ na możliwości działania organu z urzędu. Fakt, że żądanie rozbiórki zabudowy pochodzi od obywatela, nie zwalnia organu od obowiązku przestrzegania swoich kompetencji określonych w art. 81 Prawa budowlanego. Jednakże tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwala na stwierdzenie kompetencji organu do orzekania z urzędu, tj. że na działce [..] istnieje zabudowa, która może podlegać kompetencjom orzeczniczym organu nadzoru. Organy powinny zatem dokonać należytej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego określonej we wniosku nieruchomości, a następnie, przestrzegając swoich kompetencji i uprawnień wskazanych w art. 81 Prawa budowlanego, podjąć działania adekwatne do poczynionych ustaleń. W toku ponownego rozpoznawania sprawy PINB w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2020 r. ustalił, że na działce nr [..] w N. wybudowany został budynek jednorodzinny w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 5 maja 2011 r. Organ ustalił też, że powiększony został teren utwardzony działki wraz z oskarpowaniem obłożonym kamieniem, co nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z 1 października 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z 2 października 2018 r. M. i L. L. w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [..] w N. gm. K., to jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowanego w oparciu o decyzję Starosty z 5 maja 2011 r. WINB postanowieniem z 30 listopada 2020 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z 1 października 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji uznając, że na terenie przedmiotowej działki nie ma poza budynkiem mieszkalnym innych budynków, a wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony ewentualnego postępowania, powinien był zadecydować o wszczęciu postępowania z urzędu albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o tożsamości sprawy, skoro decyzją z 2 lipca 2012 r. orzeczono o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane na etapie realizacji przedmiotowego budynku, a postanowienie z 1 października 2020 r. zostało wydane wobec budynku, który został już zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zgłoszony do użytkowania. Dalej organ odwoławczy wskazał, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, zatem nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek. W takiej sytuacji organ powinien był potraktować wniosek skarżących jako skargę w rozumieniu art. 227 Kpa i udzielić wnioskodawcom pisemnej odpowiedzi. W związku z uchyleniem postanowienia z 1 października 2020 r. PINB, traktując wniosek M. i L. L. jako skargę w rozumieniu art. 227 kpa, pismem z 17 lutego 2021 r. poinformował ich, że nie ustalił podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy mieszkalnej usytuowanej na terenie działki nr [..] w N., gm. K. Organ stwierdził, że na terenie działki wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę, zrealizowany bez istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w trakcie kontroli ustalono, że przy realizacji prac powiększony został teren utwardzony działki wraz z oskarpowaniem obłożonym kamieniem, jednak nie można tego uznać za istotne odstępstwo o warunków pozwolenia na budowę. W ocenie organu nie można mówić o tożsamości sprawy, skoro decyzja z dnia 2 lipca 2012 o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane została wydana na etapie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, a obecnie budynek został zrealizowany w całości i zgłoszony do użytkowania. Ustalenia dokonane podczas kontroli z dnia 24 czerwca 2020r. potwierdziły, że budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę, bez istotnych odstępstw od warunków tego pozwolenia. Tym samym, skoro organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, organ nie znalazł podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących. Organ uznał też, że M. i L. L. nie są stroną postępowania zgodnie z art. 28 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, skoro na terenie działki nr [..] w N. poza opisanym wyżej budynkiem nie ma innej zabudowy, a wnioskodawcy nie są stroną postępowania, organ poinformował, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy na terenie działki nr [..] w N. Pismem z 22 lutego 2021 r., sprostowanym pismem z 2 kwietnia 2021 r., M. i L. L. wnieśli odwołanie od pisma PINB z 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwołanie od tego pisma nie jest dopuszczalne. Za prawidłowy uznano przy tym pogląd, że nie ma podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy na terenie przedmiotowej działki M. L. i L. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2021 r. wskazali, że zabudowa na działce nr [..] w N. jest nielegalna i powinna być rozebrana. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2021 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2021 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy od przedmiotowego pisma z 17 lutego 2021 r., przysługuje prawo wniesienia środka odwoławczego. Zaskarżone do Sądu postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2021 r. ma bowiem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2 tego przepisu, stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 201, s. 427 i n.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1805/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 127 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi jedynie tzw. czynność materialno-techniczną. Zaskarżone odwołaniem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2021 r., jak wynika z jego treści, nie jest decyzją administracyjną. Ma ono bowiem charakter stricte informacyjny: jest w nim zawarte stanowisko organu administracji w przedmiocie wniosku wniesionego przez skarżących w dniu 2 października 2018 r. co do legalności zabudowy na sąsiedniej działce nr [..], a także informacja o braku podstaw do interwencji organu w trybie przepisów prawa budowlanego. Za zasadne uznać należy zatem stawisko wyrażone przez organ odwoławczy, że pismo to nie spełniało minimum wymogów pozwalających na uznanie je za decyzję administracyjną, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż nie rozstrzygało w sposób władczy o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego, indywidualnie określonego adresata w danym stanie faktycznym. W świetle powyższego, organ dokonując oceny odwołania strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, w której poddawana jest ocenie m.in. dopuszczalność odwołania, prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze. zm.) do oddalenia skargi.