I SA/Ol 614/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE I SA/Ol 614/21 UZASADNIENIE Wnioskiem z 2 stycznia 2021 r. T. B. (dalej również jako: "strona", "skarżący", "zobowiązany") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Skarżący ubiegał się o zwolnienie wskazując, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Decyzją z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020r. Organ stwierdził, że na dzień 30 września 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz w Bazie Internetowej REGON jako przeważający rodzaj działalności prowadzonej przez zobowiązanego figurowała działalność oznaczona kodem PKD 81.29.Z ("pozostałe sprzątanie"), która w świetle art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej "ustawa o COVID 19") nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wskazał, że zmiana w CEIDG na przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, z datą zaistnienia zmiany od 1 listopada 2006 r., została zgłoszona dopiero 1 grudnia 2020 r. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podkreślił, że na dzień 30 września 2020 r. faktyczny zakres jego działalności mieścił się w kodzie uprawniającym do zwolnienia tj. PKD 56.10.A "Restauracje i inne placówki gastronomiczne". W ocenie skarżącego określenie stanu faktycznego kodu wiodącego PKD na podstawie dowodów jest kluczowe dla właściwego określenia uprawnienia do pomocy branżowej. Na dowód tego przedłożył: tabele przychodów według kodu PKD za lata 2017 – 2019, wyciąg z księgi przychodów i rozchodów za lata 2017-2019, zestawienie wydruków dobowych obrazujących przychód z działalności kod 56.10.A za lata 2017 -2019, kopie faktur potwierdzających usługi – kod 81.29.Z za lata 2017-2019, kopie raportów miesięcznych z kas fiskalnych za lata 2017-2019, decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego "[...]" z dnia "[...]", referencje potwierdzające wykonywanie usług – kod 56.10.A, wyciąg z rejestru CEiDG określający przebieg zmiany, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust.11 ustawy o COVID 19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Ustawa jednoznacznie wskazuje w jaki sposób organ winien dokonywać oceny przeważającej działalności, dlatego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, w oparciu o przedłożone dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zauważa, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD wpisanego w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID 19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2I.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2LZ, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5LZ, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2LZ, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W przedmiotowej sprawie we wniosku z 2 stycznia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ-B6 za miesiąc listopad 2020 r. skarżący wskazał, że na dzień 30 września 2020 r. prowadził przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. - restauracje i inne placówki gastronomiczne. Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze REGON ustalił, że prowadzona przez skarżącego na dzień 30 września 2020 r. działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze CEIDG nie spełniała wymogu określonego kodu PKD. Dopiero 1 grudnia 2020 r. została zgłoszona w organie ewidencyjnym zmiana przeważającej działalności z kodu PKD 81.29.Z na kod PKD 56.10.A., która umożliwiałaby zwolnienie z obowiązku opłacania składek zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej zwrócić należy uwagę, że Zakład swoje odmowne rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na literalnej wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, która istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W ocenie Sądu tak ścisłe interpretowanie przepisu może być krzywdzące dla szeregu przedsiębiorców, którzy faktycznie prowadzili działalność uprawniającą do zwolnienia ze składek, jednakże wymaganego przepisem kodu PKD nie mieli wpisanego jako kodu "przeważającej działalności". Dlatego też, w ocenie Sądu, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Nie można przy wykładni przepisów ustawy o COVID 19 tracić z pola widzenia także tego, że ustawa ta, w tym kolejne jej nowelizacje miała i ma na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID 19, np. poprzez udzielanie poparcia wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o COVID 19, zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika m.in., że w związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID 19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID 19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID 19. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID 19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Z powyższego wynika, że założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Tym samym, w ocenie Sądu, rozpatrując wnioski przedsiębiorców organ winien przede wszystkim kierować się celami i założeniami ustawy, poprzez ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 września 2020 r., a nie danymi statystycznymi zawartymi w CEIDG. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ewidencji CElDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CElDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Gramatyczna wykładnia analizowanych przepisów mogłaby prowadzić do sytuacji, których nie miał na względzie ustawodawca, tj. że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa, mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, czyli pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Z kolei w stosunku do innego przedsiębiorcy nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkowałyby odmową udzielenia pomocy, mimo że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne (zakładające, że wpis w CEIDG odpowiada stanowi rzeczywistemu), mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Przepisy ustawy o COVID 19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać powinno na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON, czy CEIDG. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13, publ. CBOIS). Zdaniem Sądu, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze CEIDG, organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19. Zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w CEIDG na dzień 30 września 2020 r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo że na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON/CEIDG, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Prawidłowe zdefiniowanie terminu "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 ma istotne znaczenie również w kontekście celu pakietu ustaw tzw. Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wpis w CEIDG/REGON, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów, o ile oczywiście, jak to ma miejsce w sprawie, strona kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia na podstawie kodu PKD wpisanego w rubryce przeważającej działalności (PKD 81.29.Z "pozostałe sprzątanie"), wskazując jednocześnie, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie innego PKD (56.10.A), wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19. W ocenie Sądu organ przedwcześnie przyjął, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanego w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19. Zwłaszcza w sytuacji, gdy z tegoż samego wpisu do CEiDG wynika, że skarżący miał wpisany także kod PKD 56.10.A (k. 7). W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt lakonicznie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do podania ustalonego w CEIDG kodu PKD przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego na dzień 30 września 2020 r. (PKD 81.29.Z) oraz daty dokonania zmiany kodu PKD (1 grudnia 2020 r.). Taki sposób uzasadnienia - w ocenie Sądu - nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Nieuprawnionym zatem nie będzie wniosek, że organ w istocie nie wyjaśnił okoliczności sprawy, w tym kluczowego - rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą oraz okoliczności, czy skarżący na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą wyłącznie oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19 były istotne, z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Organ nie powinien był poprzestać jedynie na wskazaniu danych zawartych w rejestrze CEIDG, w szczególności, gdy skarżący wskazywał, że uwidoczniony tam kod PKD nie odpowiada rzeczywistemu zakresowi jego działalności. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Końcowo przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rezultacie, ZUS po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, odnosząc się do dowodów przedłożonych przez skarżącego przy skardze. Uwzględni także wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu i przyjmie, że ustawodawca nie zastrzegł w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (w rozpoznawanej sprawie CEIDG), lecz o faktycznie prowadzoną przeważającą działalność gospodarczą. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.