II OSK 4001/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/19 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej W. W. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające kontrolę kasacyjną wyroku, lakoniczne i ogólnikowe, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 7 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 2 pkt 2; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające kontrolę kasacyjną wyroku, niedokonanie oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutów i uznanie zarzutów za nieuzasadnione; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji; 4. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 28 Prawa budowlanego polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo że decyzja została wydana bez zebrania całego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy; 5. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nie uwzględnienie przy wydawaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 6. art. 42 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały rozpoczęte i zakończone w czasie, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w mocy, a tym samym, że nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; 7. art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy na zasadzie analogii. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przedstawił swoje stanowisko w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku, odniósł się także do zarzutów skargi. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niezasadną, bowiem z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się także zarzut art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają obowiązki organów administracji publicznej w ramach administracyjnego postępowania dowodowego. Dlatego też dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania, jakie dowody nie zostały ocenione przez organ prawidłowo i jakie tego typu uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę nie ustalił okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił całości materiału dowodowego. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu. Sąd I instancji nie mógł także dopuścić się naruszenia art.. 7 k.p.a. nie uwzględniając przy wydawaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontrolował ich zastosowanie przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie. Niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 42 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, przypomnieć trzeba, że decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też potencjalne naruszenie wskazanych przepisów oceniać należy w kontekście badanej przez organy administracji publicznej przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie nie kwestionował stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie nie może być mowy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skoro sporne zagadnienie nie jest jednolicie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przypomnieć trzeba, że postępowania toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje m.in. oczywistość naruszenia prawa, która polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności na tle interpretacji określonego przepisu, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 21 października 2008 r. II OSK 1268/07, z 3 marca 2016 r. II OSK 1625/14 i z 13 marca 2019 r. II OSK 547/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji, organ przywołał szereg orzeczeń mających przemawiać za stanowiskiem wskazującym na konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty budowlane objęte wnioskiem o jego udzielenie, zostały już wykonane. Natomiast autor skargi kasacyjnej, próbując zwalczyć ta stanowisko powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd o braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone. Argumentacja skargi kasacyjnej potwierdza zatem stanowisko organów w zakresie rozbieżności w orzecznictwie w zakresie oceny tego typu sytuacji, co z kolei wyklucza możliwość uznania, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.