II OSK 1338/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1606/08 w sprawie ze skargi J. B. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 18 sierpnia 2006 r., nr 472/XXXIV/06 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Radzyminie na rzecz J. B. i P. B. solidarnie kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1606/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 18 sierpnia 2006 r. nr 472/XXXIV/06 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 3/1 i 3/2, obręb 01-04 w Radzyminie. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały, J. B. i P. B. zaskarżyli uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), polegające na niewykonaniu, przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, analizy zgodności przewidywanej zmiany z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków przyjętego uchwałą Rady nr 149/XVI/95 w dniu 28 listopada 1995 r., a także naruszenie art. 20 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie przez Radę Miasta w Radzyminie zaskarżonej uchwały, pomimo oczywistych niezgodności jej postanowień z ustaleniami Studium. Skarżący wskazali, iż uchwała z dnia 18 sierpnia 2006 r. obejmowała działki nr [...] i [...], obręb [...] w Radzyminie, które sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością będącą ich własnością. W rozdziale 2 § 4 Uchwały, przeznaczenie terenów dla wskazanych działek określono jako "tereny obiektów produkcyjnych, magazynów, składów". Według treści Studium, przyjętego w dniu 28 listopada 1995 r., działki [...] i [...] położone są w obszarze zainwestowania miejskiego, w strefie B – mieszkaniowo- usługowej o średniej intensywności. Z przytoczonej przez skarżących części tekstowej Studium wynika, że na tym terenie, "funkcje uzupełniające i dopuszczone" to m.in. nieuciążliwe rzemiosło usługowe i produkcyjne, a "wykluczenia" to obiekty produkcyjne, rzemiosła uciążliwego, handlu hurtowego, baz, składów, magazynów, eksploatacja surowców mineralnych, a także obsługa rolnictwa i produkcja rolna. Zdaniem skarżących oznacza to "wykluczenie funkcji produkcyjnych" na tym obszarze, stanowi o sprzeczności uchwały ze Studium i jest rażącym naruszeniem prawa, tj. zwłaszcza przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje to nieważność uchwały Rady Miejskiej. W kwestii naruszenia uprawnienia skarżących, wskazali oni, iż są współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej, którą nabyli z zamiarem budowy na jej terenie osiedla domów jednorodzinnych. Sens gospodarczy tych planów uzależniony jest ściśle od dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących. Według doniesień prasowych, właściciel nieruchomości sąsiadującej planuje zlokalizowanie na niej "potężnego centrum produkcji kosmetycznej obsługującego całą Europę Środkowo-Wschodnią". Przed Burmistrzem Miasta i Gminy Radzymin toczy się obecnie postępowanie z wniosku właściciela nieruchomości sąsiedniej – [...] S.A. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki. Zrealizowanie takiej inwestycji nie może pozostać bez wpływu na nieruchomości sąsiadujące ze względu na emitowane hałasy oraz zanieczyszczenia, ograniczając możliwości dysponowania nabytą przez skarżących nieruchomością. Skarżący wskazali również na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), podnosząc, że budowa tak dużego zakładu przemysłowego ma wpływ na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości, a tym samym narusza uprawnienia określone w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Radzymina wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wskazał, iż w trakcie prowadzonej procedury planistycznej skarżący nie byli stroną w postępowaniu, ponieważ właścicielami działki stali się 14 czerwca 2007 r. zgodnie z aktem notarialnym, a więc po przyjęciu nowego planu. Zachowano pełną procedurę przyjmowania planu a przeznaczenie terenu po zmianie planu nie jest sprzeczne z funkcjami przewidywanymi w obowiązującym Studium. Rada Miasta przyznała, iż trwa procedura zmiany Studium, także odnośnie terenu objętego zmianą planu. Z informacji i dokumentów przedłożonych Sądowi pierwszej instancji wynikało, że w ramach zmiany planowane jest oznaczenie w Studium terenów objętych zmianą planu symbolem "C". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, iż w Studium działki nr [...] i [...] leżały w strefie "B", a więc wyłączona była na tym terenie m.in. lokalizacja obiektów produkcyjnych, co dopuszczono zmieniając plan, Sąd podniósł, iż z przedłożonej przez stronę przeciwną uchwały wynikało, że teren położony jest na obszarze oznaczonym cyfrą "1" a nie literą "B". Skarżący nie byli w stanie udowodnić swoich twierdzeń dotyczących położenia działek w strefie "B", jednak ich zdaniem przyjęte w wyniku zmiany planu ustalenia, pozostają w sprzeczności z postanowieniami Studium. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżący mogą skutecznie wnieść skargę, ponieważ kwestie związane z zagospodarowaniem terenów sąsiednich mogą oddziaływać na zakres korzystanie przez nich z prawa własności nieruchomości. I tak, dopuszczenie funkcji produkcyjnej na działkach sąsiednich będzie wpływać na zmniejszenie atrakcyjności potencjalnej zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżących, iż brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej dokonanie, na etapie sporządzania projektu planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd wskazał, że powinno to być dokonane zgodnie z zasadą oficjalności działania organów administracji, pomimo iż wymóg taki nie wynika expressis verbis z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określającego m.in. wymagania odnośnie sposobu dokumentowania prac planistycznych. Opinia Burmistrza datowana na dzień 24 marca 2008 r. nie może być brana pod uwagę ze względu na to, że została sporządzona znacznie po dniu przyjęcia uchwały w przedmiocie kwestionowanych zmian planu. Z samej treści Uchwały wynika, iż została ona podjęta po stwierdzeniu przez Radę, iż zmiany planu pozostają w zgodności z ustaleniami Studium. Nie jest przesądzone, iż kwestie te nie były przez Burmistrza czy Radę rozważane, uchybieniem co do trybu sporządzania planu jest jednak brak potwierdzenia tej okoliczności w dokumentach sprawy. Sąd pierwszej instancji oceniając, czy brak sporządzenia stosownej dokumentacji ma charakter istotnego naruszenia w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest czy w sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami Studium a przeznaczeniem terenów w planie po jego zmianie, stwierdził jednak, iż postanowienia kwestionowanego planu w zakresie, w jakim tereny oznaczono symbolem "P" i przeznaczono na cele produkcyjne, magazynów i składów (§ 4 ust. 3 Uchwały) pozostają jednak w zgodności z treścią Studium, w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść Studium przyjętego uchwałą z dnia 28 listopada 1995 r., przedłożonego łącznie z częścią graficzną przez organ administracji przy aktach sprawy, uznana została przez Sąd pierwszej instancji jako wiążąca wobec zasady domniemania legalności działania organów władzy publicznej i wobec braku wystarczającego uprawdopodobnienia istnienia odmiennej treści graficznej Studium. W myśl postanowień Studium, teren objęty zmianą planu oznaczony jest cyfrą "1". Zarówno z treści graficznej (legenda mapy) jak i opisowej wynika, iż na terenach tego rodzaju dopuszcza się zabudowę pod m.in. handel, nieuciążliwe rzemiosło produkcyjne i usługowe, a także magazyny, skład, niewymieniając działalności produkcyjnej (jak np. w przypadku terenów o symbolu "C"). Jednocześnie nie wyklucza się takiej działalności (jak np. na terenach oznaczonych symbolem "B" lub cyfrą "2"). Oprócz wskazania konkretnych założeń, w części tekstowej Studium zawarto określone wskazówki, co do możliwości doprecyzowania pewnych kwestii. Charakter tego rodzaju normy ogólnej ma pkt 8 na str. 79 Studium [w Studium na s. 79 brak punktu 8 ale zapewne chodziło o pkt 6.1] – zamieszczony poza opisami dotyczącymi poszczególnych obszarów (tj. pkt 1 s. 68-72). Wskazano w nim na celowość wyznaczania w planach obszarów aktywności gospodarczej m.in. dla produkcji, w rejonach włączenia ruchu lokalnego do obwodnicy Radzymina przez węzły, zapewniające dostępność komunikacyjną dla ruchów tranzytowych i docelowych do Warszawy. Z treści zapisów nie wynika expressis verbis, aby miały one stanowić wskazówki do zmian Studium w przyszłości. Konieczna jest interpretacja treści Studium, jako aktu wyrażającego wolę ówczesnej Rady Miasta, z uwzględnieniem zasad wykładni zmierzających do precyzyjnego odczytania wyrażonej w nim woli. Wobec tego, trzeba stwierdzić, iż zamieszczenie tego rodzaju zapisów świadczy jednoznacznie o woli przeznaczania przez Radę, na cele działalności produkcyjnej, także innych terenów niż wskazane w przywołanym wcześniej pkt 1 Studium, o ile zostaną spełnione określone warunki, to jest zapewnienie dostępności komunikacyjnej dla ruchów docelowych i tranzytowych. W przeciwnym wypadku zamieszczenie zapisów w pkt 8 byłoby bezcelowe. Ponieważ tereny działek [...] i [...] mają być skomunikowane od strony południowej z ul. [...], co stanowi o bezpośrednim skomunikowaniu obszarów objętych planem z węzłem obwodnicy Radzymina, wymagany w Studium warunek jest spełniony. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż dopiero w 1997 r., do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) wprowadzono przepis art. 18 ust. 1 pkt 2a, wskazujący na potrzebę badania spójności pomiędzy postanowieniami studium a projektem planu. Zdaniem Sądu oznacza to, iż wolą prawodawcy nie było ówcześnie pełne związanie ustaleniami studium przy przyjmowaniu planu, lecz jedynie pewna spójność dokumentów. Wejście w życie regulacji w świetle których wymagana jest w praktyce zgodność pomiędzy postanowieniami studium i uchwalanymi planami, nie wyłącza konieczności stosownej interpretacji treści studium, tak aby ustalić znaczenie zawartych w nich zapisów. Precyzyjne ich wyłożenie jest warunkiem wstępnym oceny, czy zachowano zasadę zgodności pomiędzy postanowieniami ówcześnie uchwalonego Studium a aktualnie przyjętym planem. W świetle treści tekstowej i graficznej Studium, zgodność ta została zachowana. Prowadzona procedura zmiany Studium, w wyniku której Rada Miasta zamierza przypisać tereny objęte planem do oznaczonych literą "C", oznaczać będzie bezpośrednie wyrażenie w części graficznej, iż teren przeznaczony jest m.in. pod działalność produkcyjną. Uzasadnione jest uściślenie treści Studium tak, aby określone jego ustalenia wyrażone były wprost na załączonym rysunku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzone zmiany nie świadczą, wbrew sugestiom skarżących, o istnieniu sprzeczności pomiędzy dotychczasowymi ustaleniami Studium a regułami zagospodarowania terenu wyrażonymi w zmienionym planie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. wnieśli J. i P. B., żądając jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzone przez Sąd uchybienie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Studium (art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego; zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Radzyminie, Nr 472/XXXIV/06 z dnia 18 sierpnia 2006 r. została przyjęta po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, i w konsekwencji – niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powtórzyli zarzuty ze skargi, nie zgadzając się następnie z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż uchwała nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium, a jednocześnie uchybienie takie nie przesądza o wadliwości uchwały, nie stanowiąc podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący powołując się na zawartą w Studium politykę zagospodarowania obszaru miasta i gminy w obszarze pozamiejskim wskazali, iż wyraźnie wydzielone zostały funkcje przemysłowe i usługi uciążliwe od funkcji mieszkaniowych i usług nieuciążliwych (dopuszczonych przez Studium m.in. w strefie "1"). Uznając fabrykę kosmetyków za uciążliwy obiekt produkcyjny, skarżący podnieśli, że powinna się ona znaleźć wyłącznie w strefie "C", również ze względu na to, że obszar ten powinien być odpowiednio przygotowany i posiada odpowiednią infrastrukturę. Odnosząc się do twierdzenia Sądu pierwszej instancji o celowości wyznaczania w planach obszarów aktywności gospodarczej w rejonach włączenia ruchu lokalnego do obwodnicy Radzymina oraz uznania takich zapisów w planie za wolę przeznaczenia skomunikowanych terenów na cele działalności produkcyjnej, skarżący podnieśli, że plany dotyczące takiego skomunikowania działek objętych modyfikowanym planem z ul. [...], która następnie miałaby łączyć się z węzłem obwodnicy Radzymina nie weszły nawet w fazę wstępnej realizacji – nie doszło do wydania jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej dla projektowanej drogi. Nie ma zatem podstaw by dopuścić działalność produkcyjną w strefie oznaczonej "1". Powołując się na treść art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazali że adresatem studium jako dokumentu którego postanowienia są wiążące dla organu sporządzającego plan, są nie tylko organy samorządu terytorialnego, ale także obywatele i mieszkańcy danej społeczności. Odwoływanie się zatem wbrew oczywistym – zdaniem skarżących – zapisom graficznym ustalającym strefy danej działalności do bliżej nieokreślonej możliwości modyfikacji studium, stanowiłoby istotne nadużycie prawa, które w konsekwencji zmuszałoby każdego z inwestorów do analizy studium także pod kątem bliżej niesprecyzowanych celów i założeń. Według skarżących, rzetelnie wykonana analiza zgodności projektowanej zmiany planu miejscowego z postanowieniami Studium musiałaby wykazać niezgodność planowanych zmian ze Studium i spowodować odstąpienie przez Radę Miejską od zmiany planu miejscowego. Taka analiza nie została jednak wykonana, co zostało przez skarżących ocenione jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Skarżący stwierdzili, iż uchwała Rady Miejskiej w Radzyminie nr 472/XXXIV/06 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania, obejmującego działki nr [...] i [...], obręb [...] w Radzyminie, jest z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważna. Uchwalenie takiej zmiany Planu stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 wskazanej ustawy, przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, iż Studium zostało uchwalone zanim wprowadzono zasadę związania organów gminy ustaleniami studium oraz nie obowiązywała wówczas sankcja nieważności uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego naruszenie. W odpowiedzi, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu, zarzut dotyczący uchybienia co do trybu sporządzenia planu jest bezpodstawny, gdyż z powołanych przez skarżących przepisów nie wynika obowiązek sporządzenia odrębnego dokumentu potwierdzającego zgodność zmiany planu z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma kwestia zgodności skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy plan był sporządzany pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę powinien dokonać stosownej oceny w tej mierze i oceny takiej dokonał, dochodząc do przekonania, że aczkolwiek w materiałach sprawy brak jest analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium, która to analiza została sporządzona dopiero po uchwaleniu planu, to uchybienie to nie może być uznane za takie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, a to oznacza, że bezzasadne było – zdaniem Sądu pierwszej instancji – żądanie skarżących wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego planu. Sąd pierwszej instancji, kontrolując dokonaną w sprawie ocenę zgodności planu ze studium, wziął pod uwagę fakt, iż przedmiotowe studium zostało przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Radzymina z dnia 28 listopada 1995 r., a więc wówczas kiedy nie było obowiązku badania nie tylko zgodności ale nawet spójności projektu planu ze studium i stąd wyprowadził wniosek, że zgodność projektów planów sporządzonych pod rządami ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze "starymi" studiami oceniać należy wedle innych zasad niż w odniesieniu do studiów, które powstawały wówczas gdy istniał już obowiązek zapewnienia zgodności, a przynajmniej spójności projektu planu ze studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest nieuprawniony, a jeżeli tak to nie można było stosować swoistego rodzaju "taryfy ulgowej", oceniając zgodność projektu skarżonego planu ze studium tylko dlatego, że to ostatnie zostało sporządzone jako akt ogólny, nieodpowiadający potrzebom badania zgodności projektu planu ze studium. Fakt, że w takich przypadkach badanie owej zgodności jest trudniejsze nie oznacza i oznaczać nie może, że z tego tytułu dopuszcza się możliwość domniemania owej zgodności, a jeżeli tak to oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w kwestii zgodności skarżonego planu ze studium, obarczone zaprezentowanym przez Sąd poglądem, mogły – choć nie musiały – doprowadzić w rozpoznawanej sprawie do efektu sprzecznego z prawem, skutkując koniecznością powtórnego rozpatrzenia sprawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.