I OW 163/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ł. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 sierpnia 2014 r., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając w imieniu Prezydenta Miasta Ł., wniosła o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie skierowania J.P. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 21 stycznia 2014 r. J.P. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...]. Dokumentacja, w tym wywiad środowiskowy, sporządzona została przez pracowników Domu Pomocy Społecznej w S., w którym J.P. przebywa i następnie przekazana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. uznając się za niewłaściwy w sprawie przesłał wniosek wraz z dokumentacją zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. pismem z dnia 12 lutego 2013 r. uznał się za niewłaściwy w sprawie i zwrócił wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy, uznać należy, że powstał spór o właściwość miejscową. Odnosząc się do istoty sporu wnioskodawca stwierdził, że z art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) wynika, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zarówno z wywiadu środowiskowego z dnia 21 stycznia 2014 r., jak również wywiadu z dnia 27 marca 2014 r. wynika, że J.P. przebywa w S. przy ul. [...]. Wniosek J.P. z dnia 21 stycznia 2014 r. potwierdza zamiar stałego pobytu w tym miejscu. J.P. z uwagi na stan jej zdrowia i sytuację rodzinną umiejscowiła swoje centrum życiowe w S. Jest bowiem osobą leżącą. Wprawdzie z dokumentacji wynika, że J.P. jest zameldowana na pobyt stały w Ł. przy ul.[...], jednak gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest właściwą miejscowo wyłącznie w przypadku osoby bezdomnej (jak stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie zgromadzonej dokumentacji należy jednoznacznie stwierdzić, że J.P. nie jest osobą bezdomną, zatem przepis ten w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. uznając się za niewłaściwy miejscowo wnosi o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu o właściwość. W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta S. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Ł. jako organu kompetentnego do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent S. stwierdził, że skierowanie do domu pomocy społecznej następuje wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 54 ustawy o pomocy społecznej i w oparciu o dokumenty wymienione w § 8 ust. 8 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domu pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964). Zatem zasadą jest złożenie wniosku lub wyrażenie zgody na skierowanie i skompletowanie dokumentów przed zaistnieniem faktu przebywania w domu pomocy społecznej. Wyjątkiem od tej zasady są wypadki nagłe, o których stanowi przepis § 9 rozporządzenia oraz orzeczenie sądu. Wyjątki te w sprawie nie zachodzą. Zatem jest oczywiste, że zgodnie z art. 101 i art. 59 ustawy o pomocy społecznej właściwym w sprawie wydania skierowania do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Ł. W Ł. bowiem aż do czasu umieszczenia w DPS w S. J.P. zamieszkiwała. Miejsce zamieszkania wyznacza w tym wypadku właściwość organu. Sama ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, ale odnosząc się w tej kwestii do art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 8.06.2011 r., I OW 25/11). Wobec takiej definicji miejsca zamieszkania należy uznać, że to Ł. jest miejscem zamieszkania J.P.. W S. nie koncentrowało się jej życie osobiste i majątkowe. Organem właściwym do ewentualnego skierowania J.P. do domu pomocy społecznej jest zatem Prezydent Miasta Ł. Przyjęcie J.P. do DPS nastąpiło dnia 9 grudnia 2013 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej, w istocie należy je ocenić jako naruszające obowiązujące prawo (ma charakter komercyjny tj. właściwy dla prywatnych domów pomocy społecznej). J.P. została zameldowana w DPS w S. na pobyt czasowy od 17 stycznia 2014 do 31 grudnia 2014 r. W analizowanej sprawie skierowanie do domu pomocy społecznej zostało zastąpione umową pomiędzy rodziną J.P. i Dyrektorem DPS w S. Dlatego też przyjęcie jej w ten sposób w poczet klientów DPS w S. nie uzasadnia właściwości Prezydenta Miasta S. Inne stanowisko prowadziłoby w istocie do legalizacji zaistniałego naruszenia prawa (czy też jego obejścia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta S. jest wniosek J.P. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej: u.p.s.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, zlokalizowanym – co do zasady – jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. W niniejszej sprawie niesporne jest, że J.P. zameldowana jest na pobyt stały w Ł., jednakże nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Nie ulega również wątpliwości, że do miejsca swego zameldowania nie może powrócić, gdyż nie ma tam osób bliskich mogących zapewnić jej stałą opiekę, której wymaga ze względu na swój wiek i stan zdrowia. Jej mąż sam wymaga opieki. J.P. od dnia 9 grudnia 2013 r. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul.[...], a ponadto od dnia 17 stycznia 2014 r. jest tam zameldowana na pobyt czasowy. Bardzo często odwiedza ją córka zamieszkała w S., co wynika z wywiadu środowiskowego, i jest to jedyna osoba bliska, która może utrzymywać stały kontakt z J.P.. Sama zainteresowana wyraża też chęć "dalszego pobytu" w DPS w S. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że aktywność życiowa J.P. skoncentrowana jest obecnie w S., gdzie zainteresowana przebywa, a takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanym mieście ośrodka jej osobistych i emocjonalnych spraw oraz czyni S. aktualnym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W tej sytuacji Prezydenta Miasta S. należy uznać za organ właściwy do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Bez znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania J.P. był przy tym dotychczasowy sposób przyjęcia jej do DPS, co może być weryfikowane tylko przez właściwy organ nadzoru. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.