I OSK 712/21

SENTENCJA Dnia 22 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 820/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 820/20) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] odmawiającą M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką – B. J., legitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji, będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...], w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą, polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze względu na swój stan zdrowia, ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad matką – B. J., a w konsekwencji czy skarżący należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej babki, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącego, faktycznie sprawującego opiekę nad niepełnosprawną babką, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, w tym przypadku córkę niepełnosprawnej (matkę skarżącego), podczas, gdy z zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji (art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) należy wywieść uprawnienie wnuka faktycznie sprawującego opiekę do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił dodatkowo, że niewyjaśnienie zarówno przez SKO w [...], jak i przez organ I instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanowiło naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy oparły się wyłącznie o założenie, że w przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki posiada córkę. Jednakże organy nie dokonały wnikliwych ustaleń, a w zasadzie w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego pozwalającego stwierdzić, czy córka niepełnosprawnej ma obiektywną możliwość opiekowania się niepełnosprawną matką. Uchybienia te zostały następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący - jako osoba niespokrewniona w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (babką) spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Zarówno bowiem organy administracji obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki, dokonując literalnej wykładni tych przepisów, przyjęły, iż wnuk osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką, w sytuacji, gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną, tj. jej córka, nielegitymująca się przy tym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (matka skarżącego). Skarżący, kwestionując powyższe stanowisko podnosił, że córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze względu na swój stan zdrowia - pomimo faktu, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie jest w stanie samodzielnie wykonywać opieki nad swoją matką, co przy uwzględnieniu wyników wykładni prawa systemowej i funkcjonalnej oraz zasad konstytucyjnych powinno doprowadzić do wniosku, iż spełnia on w tym przypadku przesłanki, warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tej przyczyny, w wyroku z dnia 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 371/21), Naczelny Sąd Administracyjny - orzekając w analogicznej do obecnie rozpoznawanej sprawy - wskazał, że wynikające z powołanych przepisów warunki, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą kwestią w związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy. Ponadto w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływany wyroku, zwracając poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, stwierdził, że w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Podzielając zatem powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki (okoliczność bezsporna), to nie było podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Zwrócić należy również uwagę, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. Pokreślić także trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacj,i do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuk osoby niepełnosprawnej nie został bowiem wykluczony, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r w zw. z art. 132 k.r.o. był nietrafny. W konsekwencji zatem nieskuteczne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nielegitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o niepełnosprawności oraz kolejności istnienia względem babki skarżącego obowiązku alimentacyjnego, zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do faktycznej niemożności sprawowania pieczy nad B. J. przez jej córkę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.