I SA/Gd 959/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE S. T. wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2020r. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020r. Decyzją z dnia 17 lipca 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") w zw. z art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2020r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 31zo ust. 2 i ust 4 ustawy COVID-19 oraz stwierdził, że wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od marca 2020 r. do maja 2020 r., jako płatnik składek opłacający składki tylko za siebie. Wobec stwierdzenia braku deklaracji rozliczeniowych wnioskodawczyni za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. organ doszedł do wniosku, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że 14 lipca 2020 r. kontaktował się z nią pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskutek czego skorygowano deklaracje, przy czym na koncie rozliczeniowym posiadała nadpłacone środki, które bez zawiadomienia zostały zaliczone na poczet nieopłaconych składek, mimo złożonego wniosku o zwolnienie z ich opłacania. Decyzją z dnia 17 grudnia 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję z 17 lipca 2020r odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Tymczasem w niniejszej sprawie płatnik składek wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę, przy czym w stosunku do należności za maj 2020 r., płatnik składek nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że w październiku 2018 r. skończył się preferencyjny okres "małego ZUS" dla nowych firm i nie wypełniła nowej deklaracji, lecz opłacała pełne składki. O nieścisłościach w swoim statusie formalnym jako płatnika składek w systemie ZUS, nie miała pojęcia do czasu złożenia wniosku z dnia 6 lipca 2020r. o wydanie informacji z konta osoby ubezpieczonej. Gdy tylko otrzymała pierwszą, telefoniczną informację z ZUS o nieprawidłowościach, w ciągu 6 dni złożyła wszystkie dokumenty korygujące. Skarżąca zarzuciła, że nie została wydana żadna decyzja odnośnie składek za marzec i kwiecień 2020 r., co nie stanowiło przeszkody dla ZUS, aby te składki również zaliczyć w poczet jej zadłużenia bez powołania się na podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że naruszają ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kontroli sądu poddana została decyzja z dnia 17 grudnia 2020r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że wcześniejszą decyzją, wydaną w dniu 17 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe, wobec braku złożenia deklaracji za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. Tymczasem orzekając ponownie, wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję, o czym świadczy fakt powołania w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednocześnie w jego sentencji odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r., co świadczy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Zdaniem Sądu, ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego organ przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji, z zasady należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazać ponownie należy, że z zaskarżonej do Sądu decyzji wynika, że organ ten działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jednocześnie odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r. Podstawą odmowy przyznania prawa do zwolnienia z opłacania składek był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Podkreślenia jednak wymaga o czym była już mowa wcześniej, że decyzją wydaną w dniu 17 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2020r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. Zatem organ orzekając pierwotnie wydał rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym, natomiast orzekając w drugiej instancji, na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z jednej strony utrzymał w mocy decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącej, z drugiej natomiast, orzekł merytorycznie o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Taka formuła rozpoznania wniosku skarżącej i podjęte rozstrzygnięcia są wewnętrznie sprzeczne i wadliwe, wobec czego należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje, bowiem skarżąca jest zainteresowana zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, jednocześnie uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Organ rozpoznając wniosek skarżącej winien dokonać merytorycznej oceny złożonego przez nią wniosku, obejmującego okres w nim wskazany. Z podanych względów, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Wskazać również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien uwzględnić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Przez ten pryzmat należy również postrzegać obowiązek wynikający z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, z którego treści wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Powyższe uwagi są istotne, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie prowadząc postępowanie winien mieć również na uwadze okoliczność, że wniosek o przyznanie zwolnienia z opłacania należnych składek wpłynął do organu 8 kwietnia 2020r., natomiast obowiązek przesłania stosownych deklaracji rozliczeniowych mijał z dniem 30 czerwca 2020r., a decyzja została wydana 17 lipca 2020r. W tej sytuacji, bierność organu w poinformowaniu strony o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, należy ocenić negatywnie. Powyższa okoliczność nie powinna powodować ujemnych konsekwencji dla strony postępowania. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek, brak poinformowania strony o nie złożeniu deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku w zakresie w nim wskazanym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 lipca 2020r.